《香港人權與民主法案》（以下簡稱「該法案」）自美國國會參眾兩院壓倒性支持通過，到特朗普總統簽署成法，一切看起來似乎順理成章、水到渠成。這一方面說明美國政府利用香港牽制和圍堵中國是既定方針，另一方面，也顯示美國官方深入持久亂港反中的「決心和意志」。從短期、中期和遠期來看，該法案對香港、中國內地乃至國際局勢會產生什麼樣的影響？該法案是否真如某些媒體所云是「洪水猛獸」，勢必給內地和香港的關係及社會和政治經濟帶來嚴重衝擊和重大損失？本文擬從幾個方面進行初步分析。
《香港人權與民主法案》的本質與特徵
美國國會及政府公然插手香港事務由來已久，自1984年至2014年，美國共提出60餘項涉港法案。《香港人權與民主法案》係1992年《美國–香港政策法》之加強版，後者由麥康納爾起草、老布什簽署，旨在允許美國視香港不同於中國內地而獲得「獨立關稅區」的地位，並容許向香港出口敏感技術。《美國–香港政策法》以國內法形式確立了美國干涉香港事務的法律基礎。2014年12月，美國眾議院外交委員會就香港問題舉行「聽證」，支持非法「佔中」。2019年香港特區政府啟動修訂逃犯條例後，美國務院、國會、駐港領事館及美國商會持續發表言論，為《香港人權與民主法案》的出籠做足文章。該法案是美國對港政策的重大轉變，它不僅是監督香港自治、個人權力和司法制度的砝碼，也是美在中美貿易談判中的一個籌碼。
德國之聲中文網認為，該法案旨在要求美國務卿向國會提交年度報告，確認香港有否「足夠自治」（sufficiently autonomous），從而評估香港能否享受區別於中國內地的特殊待遇，同時還要求國務院不能拒絕簽發簽證給有被捕記錄的所謂香港「民主和平」抗爭人士。英國衛報發表評論稱，該法案成法會對香港特殊貿易地位構成風險，形容示威者「攬炒」及借此向北京施壓目標已經實現。美眾議院領袖佩洛西一度為該法案尋找支撐和理論依據，並在推特上揚言，「如若我們不涉及中國人權問題，美國會在世界各地失去道德權威」。因此，該法案一經簽署生效，將賦予美國相關部門制裁打壓香港的法律基礎。
該法案成為美國法律後，美國便有可能會據此撤銷賦予香港的特殊貿易地位，從而重創香港經濟。不過，多家美媒分析，該法案形式大於內容，政治重於經濟，在具體操作過程中程序繁瑣，週期冗長，極富彈性。上海外國語大學國際金融貿易學院院長章玉貴也認為，該法案只具備「符號意義」：總統可以簽署成法，未必簽署實施。換句話說，香港未必會失去其特殊貿易地位。香港大學政治學系有學者認為，美國要取消香港獨立關稅區地位，雷聲大雨點小，也是艱難之事。美國智庫布魯金斯學會中國問題專家Ryan Hass對該法案亦持保留態度，認為「法案風險和政治成本明顯很低，然利好並不清晰」。華盛頓智庫戰略與國際研究中心（CSIS）中國研究主任布蘭切特亦認同該法案本身無助於解決香港問題。美國國會巧立名目就是為扼制中國快速崛起，把香港問題國際化，簡單問題複雜化，從而確保美國的「老闆」位置。這也許就是為什麼有美國政客日前鼓譟香港問題屬美國「內政」之緣由。
根據該法案，美國會要求每年評估美給予香港的特殊貿易地位，審查香港的人權民主狀況，制裁「破壞香港自治和侵犯人權」、實施「法外引渡」的香港及中國內地高官。此法一旦生效，不代表香港就會失去有別於中國內地的獨立關稅區地位，但美國總統可以通過行政命令取消香港這一特殊待遇。此外，參議院也通過另一法案，禁止向香港警方出口包括催淚氣體、胡椒噴霧、橡膠子彈和電槍等設備。
中山大學粵港澳發展研究院首席專家陳廣漢稱，香港作為內地與國際市場的接口，對於中國的整體意義，遠超香港在中國GDP所佔比重，該法案在某種意義上令美國在香港的影子揮之不去，因此，對香港及中國內地的負面作用和潛在影響不可小覷。
《中國時報》日前批評，「美國打香港牌，恐衝擊香港國際金融中心地位」。也有學者評論，美國在中國最國際化的城市製造事端，企圖控制香港管治權，是對中國最大的掣肘。
香港特區政府表示，基本法賦予香港的獨特地位始終得到國際社會的認可和尊重，其經貿地位也和其它世界貿易組織成員相等，並非任何其它國家單方面施予，某個國家、組織或法案並不能決定香港的國際地位和全球影響力。長遠來看，香港的前途命運和中國的國際地位、政治經濟和社會發展狀況息息相關、一脈相承。
香港是美國重要的「取款機」和「資金池」
倘若香港特殊貿易地位果真被廢除，對美國而言，意味著將失去進入中國市場的安全通道。據美國務院網站信息，美國目前有1,344家駐港公司，其中278家是地區總部，約8.5萬美國人在港居住。美國貿易代表辦公室數據顯示，2018年美國與香港貨物與服貿額達到669億美元，在港賺取雙邊貿易的順差超過334億美元，居全球貿易夥伴之冠。由此可見香港對於美國經貿所具有的重要地位，筆者認為，香港可以說是美國重要的「取款機」和「資金池」。
三十年前，香港商品的最大出口國是美國，如今香港輸美產品總額每年僅5億美元左右。可以說，香港外貿並非依賴美國。而香港金融市場開放度大，流動性高，替代也快。包括高盛和美國銀行在內的眾多美國金融機構在港擁有較大市場份額，不排除因此法案動搖其市場根基的可能性。
美國務院「2019香港政策法報告」指出，美國持續在香港擁有深厚經濟和文化利益，為美國經濟和國土安全提供顯著利益。倫敦大學有學者直言，取消香港特殊待遇是一個「核選項」；該法案的簽署，是「香港之死的開端」。所以，反對派的幼稚和異想天開令人費解，因為美國根本不可能將該法案落實到實處。
涉港法案成法 短期衝擊不可低估
香港總商會主席夏雅朗日前承認，涉港法案簽署成法，一方面美國可以定期檢視香港自治情況，並評估是否延續對港特殊關稅待遇；另一方面主要是利用香港作為中美貿易戰的談判籌碼，打壓和「教訓」中國。事實證明，該法案已經對中美第一階段貿易協議造成不利影響。彭博社也認為，該法案條款一旦被落實，中美關係將更趨於複雜，後續問題也更棘手和無法預測。不過，中美雙方也許對此已早有預期。
2019年12月13日深夜，中美兩國政府幾乎同時宣布，中美第一階段經貿協議文本達成一致。雖然中美各自表述未必一致，但就世界大局、中美關係和國內形勢，中國政府高瞻遠矚，對美國干涉香港問題和經貿談判予以切割，做出了有益於國際社會、穩定中美關係而且也與中央經濟工作會議推動經濟高質量發展精神相吻合的重要舉措。
劉鶴與特朗普2020年1月15日在白宮東廳簽署中美第一階段貿易協議。（圖：Reuters）
美國《政客》雜誌撰文指，第一階段文本協議對美國股市無疑是一針強心劑，也是美國人民之聖誕大禮；紐約作家兼外交政策分析師Ben Reynolds稱，特朗普政府因受內政影響，比中國更需要一份貿易協議。儘管如此，鑒於行政審查、正式簽署及後續執行尚有時日，有專家坦言依然提心弔膽。而第二階段協議，姆努欽甚至提出分A、B、C三階段進行。此舉一方面說明第二階段可能觸及中美重大分歧和爭鬥核心乃至第一階段未盡事宜，另一方面也反應出中美關係的複雜性和脆弱性。新加坡《聯合早報》社論對此評論：「在處理美國介入香港事務和貿易協商之間，北京礙於各種考慮，保持了相當的克制。香港極端勢力不斷誘使華盛頓元素深度介入，為北京帶來巨大政治壓力」。有學者甚至大膽預測，不認為中美第二階段協議會如願如期而至。若香港事態突然升級，中美博弈甚至會波及金融業，且有可能持續到本世紀中葉。
和幾乎遙遙無期的香港特殊貿易地位得失比較而言，短期內，涉港法案對香港造成一定的心理衝擊和精神打壓。一方面，凍結所謂嚴重侵犯人權者在美國的個人資產和拒絕發出簽證相對容易立竿見影，具有可操作性；另一方面，保障在港美國公民及企業不會引渡至中國內地及評估香港有否切實執行美國出口管制法和制裁規定似乎也不難實施。有學者形容，該法案堪比利劍懸於空中，不知何時掉下來，造成人人自危之恐慌。
香港暴亂尚未結束，涉港法案簽署成法，其中對「違反香港人權」的個人進行制裁，其實就是劍指維護香港安全秩序的官員和警察，為特區政府施政和警察執法帶來困擾和制約。截止2019年12月16日，包括2,430位來自400所學校中學生在內的6,105名被捕暴徒如何處置、「禁蒙面法」即令終止而新一輪強制索要「五大訴求」的黑暴勢力如何控制、「白色面孔」現身香港街頭及國際恐怖分子乘虛而入怎樣清除，皆成為新時期特區政府必須直面的外部挑戰和內在難題。
該法案更大的危害或許在於，美國及其西方盟友、相關機構或會跟進及效仿，從而產生骨牌效應和連鎖反應，借機製造更多類似文件。據此前報道，已有歐盟官員表態「支持香港反對勢力」，聯合國也有人權高官頻頻發出涉港言論。
不過，也有美智庫從技術層面分析美國有否撤銷香港特別關稅區地位之必要性。據了解，毋需香港人權法，倘若總統願意，只需總統簽署行政命令即可。因此，該法案並非制裁法，唯容許美總統以更多手段對香港甚至中國有所作為而已。
涉港法案破壞和重創地區及中美關係
該涉港法案的簽署，「成就」了美國通過利用香港遏制中國的戰略一環。在台灣問題上，該法案之背書或為民進黨肆虐票倉奏響邪惡序曲。近年來，在中美戰略競爭框架下，美台關係不斷深化，美國從以往幕後走到如今台前，涉港法案成法更令台灣民進黨「受用」。不過，在如今中美歷盡劫數難得貿易談判修成正果的敏感時刻，很難想象美國會在這個時間節點上祭出何種招數。
和香港區選票站周圍發現諸多汽油彈和爆炸物情節相似，2019年12月13日，國民黨台南一黨部也發現爆炸物。這個首度出現在台灣選舉歷史上的可遙控炸彈殺傷力強大。國民黨候選人韓國瑜稱其為「撒旦之母」，國民黨副秘書長蔡正元則直言「嫌犯是綠色台獨分子」。
香港修例風波爆發以來，「港獨」與「台獨」遙相呼應，鼓吹「台獨」的「台聯黨」聲稱聲援香港暴徒，「時代力量」成員為香港暴徒籌集物資，揚言「港人衝前線，台灣做後勤」。除了人文教育、教材教學相互借鑒、如出一轍，製造「寒蟬效應」、暴力攫取選票亦不無相似之處。所以，涉港法案頗有一石二鳥的意味，直接為「港獨」撐腰打氣，間接為「台獨」助選備戰。
美國在台協會前理事主席卜睿哲認為，對待特朗普時代的中美關係不容樂觀。而諳熟中美關係的基辛格博士對中美關係也頗為憂慮，他認為中美作為世界兩大經濟體，互相踩腳是正常的，「若任憑局勢發展，這場衝突會比第一次世界大戰更為嚴重，不過現在為時不算太晚，因為我們還在冷戰的山腳下」。
涉港法案簽署成法確實「鼓舞」了香港一眾煽暴人士和極端勢力。涉港法案簽署翌日，煽暴派欣喜若狂，勇武隊捲土重來，皆為下一步「止暴制亂」增添變數。
外交部駐港公署發言人指出，所謂美國「立法」，其實就是恫嚇特區及相關企業和個人，暴露美方反華勢力為激進暴力份子反中亂港搖旗吶喊。各種跡象表明，香港事態依然嚴峻，涉港法案令香港進入新的更隱蔽、更凶險的階段。
過去半年，美國主導、台灣充當啦啦隊的修例風波已經「成就」了香港黑暴勢力的「群魔亂舞」。日前，在非常規、非和諧甚至充滿殺氣的選舉氛圍中，泛民在香港區議會選舉中大舉「收割」。然而，進入所謂泛民時代，基層居民並沒有得到更好服務，也未曾獲得對未來更好的承諾及預期。
而在台灣，台當局一邊操縱民意，一邊在教科書上大做文章，效仿香港。2019年11月21日，「2020大選風險管控」座談會在台北舉行，多位台灣學者認同兩岸風險系數因民進黨當局對香港事務「伸手」而急劇升高。中央社前董事長、專欄作家陳國祥說，香港暴力聯手境外勢力挑戰「一國兩制」底線，台灣當局為其提供庇護是非正當的；也有政黨認為，面對明年選舉，在涉港議題上操作會有獲利。
美國把香港拎在手上和中國打貿易戰，又把台灣打造成過時但並不廉價的武器庫輸送地。《香港人權和民主法案》的簽署，為亢奮中的民進黨再注入興奮劑，更為和平解決台海問題埋下了重大隱患。
中國有多個反制美國版本或可調用
筆者認為，中央對香港需要制定多套方案，包括對香港產業特別針對美國企業予以調節，而中國在多極化方面應該加大動作，增強力度，拉動大國，聯手國際組織，結緣歐盟等中間力量。淡化矛盾，轉移焦點顯然是不足取的。事實上，從學界到民間，對美國實施反制的呼聲一直未曾間斷。
針對《香港人權與民主法案》的簽署，中國對美國做出相應反制，自2019年12月3日起暫停審批美軍艦機赴港的申請，這是中美建交40年來首度出現的高級別反制措施；同時，對美國國家民主基金會（NED）、美國國際事務民主協會（NDI）、美國國際共和研究所（IRI）、美國國際共和研究所及自由之家等非政府組織因參與策劃、組織、實施以及教唆、培訓、出資等亂港反中暴力事件而進行制裁。
對於中央政府針對性出台反制措施，消息人士稱，或許第二份將受制裁的相關美國企業已經被列入黑名單，包括美國聯邦快遞（FedEx）、上海特斯拉和在中國投資巨大的蘋果公司。專家指出，在反制美國的鬥爭中，香港美國領事館無疑當屬打擊對象。參與策劃、組織甚至前線指揮的美國護照持有者應該被禁止進入包括新疆在內的中國領土。另外，澳門也當屬最直接選項，據悉，澳門博彩公司股票有接近40%為美國股份資本。
為抵御和阻斷外來勢力對大中華區特別是大陸地區的滲透和侵蝕，中國政府需要加強邊檢和口岸排查。事實上，近期在深圳、廣州已經有兩位李姓反中亂港及「台獨」份子因涉嫌危害國家安全、刺探軍情而被捕。而在澳門，多名泛民主派議員因涉嫌參與香港暴亂遭拒絕入境。目前，台灣選舉拉票正如火如荼，對於防範這些裡應外合、台前幕後的「獨派」分子和集團，需要銅牆鐵壁，嚴加防範。
中國政府在不確定國際環境下的定力和能力
《香港人權與民主法案》簽署之日，美國政客在社交媒體頻發狂言，其中也不乏西方媒體人士加入「合唱」，陶醉於一場意識形態的狂熱之中；相形之下，中方輿論堅定，認知清醒，國民情緒穩定，對政府決策信任，充分彰顯大國智慧、民族自信和在極不確定國際大環境下的能力和定力。
如今已經不是冷戰結束初期的世界。美國事實上無法也無力割裂香港與世界、中國與世界的聯繫。即便中美全面脫鈎，其盟友也未必跟風效仿。在多極環境中，美國若一意孤行，繼續顛覆全球經濟格局，破壞既定國際政治秩序，堅持單極化思維，選擇零和玩法，就等於給自己選擇了一條不可逆轉的快速衰落之路。
中美關係下行接近兩年，該來的都已經來了，該發生的基本無一避免。客觀評估兩國關係，理性制定應對策略，妥善處理國際事務，科學布局全球網點是中國之策。適度降低與西方社會特別是美國政府輿論戰的頻率和規格，變被動為主動，以「中國方案」展示和證明中國智慧；對干預香港事務、阻礙中國發展的敵對勢力不遷就、不隱忍，以國際法為準則雷厲風行，重拳出擊。
前不久，坊間曾戲言北約峰會屬地獄派對。1949年，為了遏制前蘇聯，西方12國成立軍事同盟「北約」。按說，在蘇聯解體後，該組織已完成歷史使命，早應壽終正寢，然而，如今美國把北約槍口調轉指向中國和俄羅斯，抱怨軍費分攤不均的同時，再次把中國列入正式議題，渲染「中國挑戰」和「中國威脅論」。
2019年11月25日，中俄兩國及南非在開普敦聯合軍事演習。規模不大，但地域廣闊，極富象徵性。中俄亦頻繁而且密切國際事務的合作與牽手，包括不久前共同提交聯合國「中俄方案」，要求和平解決朝鮮半島問題。在歐洲，法國元首北京之行後頻頻發聲，語出驚人，指責美國自私自利、唯我獨尊、背信棄義。在回應2019年12月2日美國政府以新數字服務稅損害美國科技公司為由而徵收法國100%懲罰性關稅時，法國政府聲稱這是對歐盟宣戰，歐盟將作為整體予以回擊。有國際戰略家預言，中、俄、法作為聯合國的重要「三足」，在可以預期的未來，將撐起推進世界多極化、維護世界平衡、瓦解和割裂「美國優先」的全球之「鼎」。
圖為中國、俄羅斯、南非在2019年11月舉行的聯合軍演。
中國正在推進灣區快速發展。專家研判，大灣區港澳深「金三角」呼之欲出，只欠東風。美國清楚中國在改革開放和經濟建設中長期依賴香港，香港不僅屬於英美法系，而且也是東西方均青睞和信任的「國際金融中心」，美國拿香港說事早已成為慣例。筆者認為，中方因此需要不失時機，積極推動澳門特區建設證劵交易所和人民幣離岸市場「納斯達克」，面向亞太，服務內地，協助人民幣全球化。大灣區布局金融樞紐，澳交所乃不可或缺的重要一環。雖然未必規劃多大，但是競爭機制和功能分配水到渠成。中國銀行在澳門分行資產規模巨大，人員地盤有望擴充，在岸離岸統籌兼顧。也許有人質疑，澳門只是一個大陸法系之小城鎮，甚至缺少完整的金融系統。其實，此乃靜態思維。澳門屬葡語系，若此時給予金融扶植、政策支持，澳交所成為黑馬不成問題。若能如此，此舉將成為對美國當局極力干預香港事務之柔性反擊。
中國政府努力做大做強大灣區的同時，也在推進2025長三角一體化，加快「一帶一路」遠景規劃，進一步實現金融業開放水平，穩步擴大資本項目可兌換，切實提高人民幣可自由使用程度。
中美貿易戰取得階段性共識未必表明中美關係已經有重大改善，因此需要冷靜客觀地看待雙方輸贏；而《香港人權與民主法案》也並非反中亂港者的靈丹妙藥，它動搖不了香港的國際地位，自然也阻止不了中國的發展和進步。
作者係劍橋（智庫）研究院創始人、執行院長
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