澳門特別行政區成立20周年，「一國兩制」在澳門的實踐取得了舉世矚目的成就，體現在社會各個領域的進步、居民安居樂業的生活中。總結澳門經驗，「一國兩制」的實施能否成功，關鍵在於能否始終堅持「一國兩制」的宗旨，即維護國家主權、安全和發展，維護社區的穩定和發展不動搖；能否牢牢抓住兩個基本點，即發展經濟、改善民生和發展、壯大愛國愛澳的力量不松手。本文僅就澳門加深居民的國家認同、培育愛國愛澳力量略作分析。
由於澳門居民的國家認同意識比較強，始終堅持尊重國家的制度、尊重內地的社會制度立場，使得內地和澳門的關係比較融洽。圖為國家主席習近平在澳門政府綜合服務中心和濠江中學附屬英才學校與澳門市民和師生交流
一、國家認同的內涵
什麼是國家認同？「國家認同是個體確認自己政治歸屬的心理活動，它指向特定疆域內國民在政治上的同質性、統一性和整體性。」「國家認同是指對政治共同體的認同，主要表現為政治忠誠和政治服從。」
「一國兩制」下的國家認同，除了一般的國家認同的內涵，如歷史文化認同、民族身份認同外，還要考慮到港澳長期被英國和葡萄牙管治，殖民統治淡化港澳居民的國家認同，造成對國家了解不足、存在隔閡的情況，應該特別強調以下五個基本因素：
1.國家統一的認同。因為實行「一國兩制」的目的就是為了實現國家的統一，維護國家的統一。港澳回歸祖國，是中國不可分割的一部分。維護領土完整是每一個中國人的神聖職責，也是國家認同的基本底線。所以，基本法第1條明確規定，特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。將國家認同的底線變成法律的規範，不僅是政治倫理的要求，也是必須遵守的法律義務。
2.主權統一的認同。領土完整，必然要求主權統一，特區作為中華人民共和國的一部分，必然要接受中央的管轄，服從中央的領導。基本法第12條明確作出了特區直轄於中央人民政府的法律規定。實行高度自治也不能變成獨立於中央管轄之外的獨立王國，國家認同必須在政治上和法律上接受中央領導特區的事實。挑戰這個事實，就是否定國家認同。
3.國家制度的認同。因為「一國兩制」中的「一國」是具體的，不是抽象的、虛無縹緲的。「一國」的制度是由中華人民共和國憲法規定的，包括國家治理特區的制度。憲法確立的國家單一制的結構、人民代表大會制度的治理體系，對特別行政區都是有效的和適用的。所以，國家認同就是要接受憲法和基本法所確定的憲制制度，不能挑戰和顛覆憲制秩序，更不能用特區實行的地方性的社會制度來否定國家的憲制制度。
4.國家安全的認同。因為維護國家統一，就要維護國家的安全。分裂國家，煽動叛亂，顛覆中央政府等行為直接威脅國家的完整性和主權的統一性，挑戰中央的管治權。所以，國家認同必然包含維護國家的安全，反對危害國家安全的言行。
5.國家發展的認同。特區作為國家的一部分，與國家是一個命運共同體，「一國兩制」是實現中華民族偉大復興事業的一部分，也必然服務於中華民族偉大的復興事業。所以，特區參與和融入中華民族復興的偉大事業是必須的，不能夠置身度外，應該共擔民族責任，共享民族榮耀。任何排斥和隔絕與國家的發展都是曲解了「一國兩制」的原則，缺乏國家認同。
只有解決了國家的認同問題，才能夠自覺地維護國家主權、安全和發展的利益。
二、國家認同對「一國兩制」實施的重要性
國家認同是政治共同體的精神紐帶。「一國兩制」是個整體，「一國」之內有「兩制」，「兩制」之上有「一國」，「一國兩制」，一體兩面，不可分割，有了國家的認同，才能搞好「一國兩制」。
1.國家認同有利於堅持「一國」原則。首先，「一國兩制」實施的基礎，就是國家認同，沒有國家認同，就等於不接受「一國兩制」中的「一國」，有了國家認同，才會維護和堅持「一國」原則。澳門的實踐證明了這一點。由於澳門居民的國家認同意識比較高，在2009年制定《維護國家安全法》時，絕大多數居民支持立法，認為維護國家安全是特區政府和澳門居民的憲制責任，是天經地義的事，理所當然地需要按照基本法的規定加以落實。在廣大居民的支持下，澳門特區順利完成了立法工作。
其次，國家認同也是國家治理的基礎。因為特區是國家的一部分，國家治理包括對特區的治理。所以，有了國家認同，必然會尊重、支持、配合中央對特區的管治；如果對國家不認同，不僅不接受國家的管轄，反而會採取對抗中央治理的行為。由於澳門有較強的國家認同，在2012年澳門特區政府向社會各界進行有關政治發展諮詢時，絕大多數居民認同和支持全國人大常委會的決定，表示應該尊重中央在特區政制發展議題上的主導權和決定權。最終，在廣大居民的支持下，澳門特區政府和立法會根據全國人大常委會有關決定，制定了行政長官產生辦法和立法會產生辦法的法律，落實了中央的管治權，將中央的決定變成了特區的具體法律規範。
2.國家認同有利於「兩制」合作發展。首先，國家認同是「兩制」和平共處的基礎，因為「兩制」是建立在「一國」基礎之上，「兩制」的存在離不開「一國」。「兩制」有利於「一國」，「兩制」才能長期存在。沒有國家認同就沒有「一國」的觀念，不認同「一國」，「兩制」的和平共處就沒有基礎，「兩制」也就不能夠服務於「一國」。現實中，挑動「兩制」之間的對立對抗，目的就是損害「一國」的基礎。在澳門的實踐中，由於居民對國家認同意識比較強，始終堅持尊重國家的制度，尊重內地的社會制度立場，使得內地和澳門的關係比較融洽。相反，惡意詆毀內地制度的言行在澳門沒有市場，不成氣候。
其次，國家和特區是一個命運共同體，互相依存，互相支持。國家支持特區的發展，特區也要利用自己的優勢，融入和配合國家的發展。所以，國家認同是互相合作、共同發展的基礎，沒有「一國」的觀念，也就不會產生融入發展的要求。在澳門的實踐中，澳門居民充分體會到了澳門與國家不可分，澳門發展有今天的成果，完全離不開國家的支持，澳門未來的持續發展，也必須依賴於國家的發展。所以，澳門居民支持特區參與和融入國家的發展，包括粵港澳大灣區的合作。同時，澳門特區也希望發揮自己國際旅遊休閑中心、中葡經濟貿易平台、以中國傳統文化為主體的中西文化交流基地的優勢，支持國家發展。
三、國家認同的培育和規範
國家認同對實施「一國兩制」十分重要，必須加強對特區居民的國家認同意識的教育。為此，須從兩個方面進行工作。
1.國家認同的培育。首先，要從教育入手。主要抓好兩個領域的教育，一是學校教育，二是社會教育，兩個教育要互相配合，互相支持。學校教育是基礎，學校培養一大批愛國愛澳的青少年，他們進入社會後，就成了愛國愛澳的社會主力和基礎。反過來，有了強大的愛國愛澳的社會基礎，所形成的社會輿論和氛圍又會影響和支持學校的愛國愛澳教育。
在學校教育方面，澳門特區政府的兩個教育部門（教育暨青年局和高等教育局）積極在大中小學推動國情教育和憲法基本法教育，制定《非高等教育綱要法》（第9/2006號法律)，明確將愛國愛澳教育納入教育總目標。2011年頒布的澳門非高等教育發展10年規劃（2011-2020）和2012年頒布的澳門青年政策（2012-2020），均將愛國愛澳教育列為重要目標。在實施過程中，抓好教學課綱、教學要求、教材編寫、教師培訓這幾個重要環節。特區高等教育局成立了憲法和基本法教學協調小組，推動憲法和基本法教育列入大學通識課的必修科目。
在社會教育方面，特區政府行政暨公職局、法律和司法培訓中心開辦公務人員基本法培訓課程，組織領導和主管級公務員參加基本法研習課程。司法官培訓中心將基本法列入司法官入職的必修科目。澳門基本法推廣協會對基本法的推廣教育做出了重大的貢獻，培養了一大批宣傳基本法的人才，尤為重要的是培養了一支基本法青年推廣大使的隊伍。
其次，國情教育不可或缺，體驗國家發展的巨大進步也很重要。百聞不如一見，體驗式教育既可讓醜化中國的言論不攻自破，又可增強青年人對國家的自信。為此，澳門特區行政長官和政府主要官員帶頭組織澳門青少年回內地參觀訪問，通過實地走訪、親身體驗，接受國情教育。在政府的資助下，愛國愛澳社團通過各種途徑組織社會活動，比如組織青少年參加各類講座和培訓，組織內地參觀訪問，等等。這些措施和作為，使澳門居民對國情的了解和愛國愛澳的精神得到了傳承和發揚。
另一方面，讓澳門居民在發展經濟、改善民生、不斷提高生活水平的體驗中感受國家認同、愛國愛澳的重要性。回歸20年後的澳門居民生活經驗已經清楚地說明，國家的大力支持是澳門經濟發展、民生改善的主要動力之一，毫不誇張地說，沒有國家的支持就沒有澳門的今天。澳門居民深切地感受到了國家的關懷，澳門和國家不可分離，從而提升和鞏固了國家認同。
愛國愛澳的民間社團和力量是實施「一國兩制」的重要保障。圖為由28個愛國同鄉社團聯合舉辦的「澳門同鄉聯誼社團文藝晚會」大型文藝演出
2.國家認同的規範。國家認同不能僅僅停留在教育層面，而且應該適當的規範化和制度化，只有這樣才能夠進一步鞏固國家認同和國情教育的成果，才能讓國家認同成為行為規則。
首先，國家認同與身份認同是互相聯繫的，在某種程度上身份認同是國家認同的前提。不認同中國人的身份，很難做到對中國這個國家的認同，也很難成為一名愛國愛澳者。基本法規定行政長官、主要官員等必須由中國公民擔任，一方面是要讓特區居民知道，特區是中國的特區，是中國的地方政府，對特區的管理必須要由中國人為主體來管理；另一方面，是要讓管治者清楚，作為中國公民，要站在中國立場，維護國家和特區的利益，對中央政府負責。可見，身份認同對國家認同有重要的意義。因此，必須進一步加強身份認同的規範化。比如，居民在填寫政府各類表格時，如需填寫國籍一欄，必須嚴格掌握，按照中國國籍法和全國人大常委會關於中國國籍法在特區適用的解釋依法處理。對未按法定程序放棄中國國籍而持有外國旅行證件者，不能接納其外國國籍的填寫。另外，政府表格中需要國籍內容的，應該採用當事人主動聲明的方式，而不宜採用推定的方式處理，以增強當事人的身份認同。在身份認同上，政府的政策應該發揮引導作用。基本法規定，公務員必須是澳門永久居民，但是在任用、晉升高級公務員的時候，應該強調中國公民的身份，並保持相當的比例。如果一個高級公務員本身不是中國公民，那麼也無法要求他全心全意地維護國家的主權安全和發展。港澳居民在內地學習、工作、生活，在證件使用和相應制度安排上，要令他們感受到中國公民身份的重要和便利。
其次，基本法規定的宣誓效忠制度，對加強國家認同和身份認同是有一定意義的。宣誓的主體是中國公民，通過宣誓效忠，更加強化了國家認同和身份認同。如果宣誓的主體僅僅是特區的永久居民而非中國公民，但是通過宣誓效忠中華人民共和國澳門特別行政區，也能夠強化他接納「特區是中國不可分離的部分」的國家認同。所以，除了基本法規定的宣誓效忠之外，特區可以考慮制定相應的法律，對一定層級的公職人員建立宣誓制度。
復次，按照國旗國徽國歌法的規定，以及特區制定的實施細則，做好升國旗唱國歌的安排，也是提升國家認同的方式之一。近年來，澳門特區政府為了做好升國旗唱國歌的工作，以資助的方式給各類中小學學校安裝國旗的旗杆，確保學校有升國旗的條件。同時，政府將國旗、國徽、國歌法的內容列入中小學的教育課程，進行國家認同的教育。
四、國家認同，愛國愛澳
澳門「一國兩制」實踐的成功完全有賴於愛國愛澳隊伍的努力和愛國愛澳社會基礎的支撐。國家認同，愛國愛澳，是一種價值信仰。
1.澳門特區管治隊伍以愛國愛澳者為主體。愛國愛澳的管治隊伍是實施「一國兩制」的領導者和組織者，也是落實的責任人。管治隊伍是否堅強有力，直接影響「一國兩制」實施的效果。所以，判斷特區政府的管治隊伍是否以愛國愛澳者為主體，不僅要看人員的中國公民身份，是否依法履行宣誓效忠的義務，而且更重要的是看他在「一國兩制」的大是大非面前能否立場堅定、旗幟鮮明，而不是猶豫動搖。澳門特區的管治隊伍在愛國愛澳上主要體現在三個方面：
首先，敢於行動。澳門特區政府對國家認同和國情教育敢於推動，具體落實。國情教育不能停留在口頭上，而要落實在行動上。推動國情教育，不可能一帆風順沒有阻力，也會遇到不同的聲音，不能因為有不同的聲音就停止不前。面對困難，政府必須要想盡辦法突破，有所作為。澳門特區政府本著對國家負責、對澳門負責的精神，將愛國愛澳寫入教育法規中，作為教學目標，政府組織編寫國情教育的教科書指導中小學教學，將憲法和基本法的教育列入大學通識課的必修科目。正是因為政府的有所作為，一步一個腳印達到了提升居民的國家認同的目的。
其次，敢於承擔。澳門特區政府在履行憲法和基本法規定的憲制責任過程中，也遇到過一些不同的聲音和干擾。但是，不因有困難就放棄責任，而是依靠愛國愛澳的力量，推動有關工作的進行。按照基本法的規定，制定了維護國家安全的法律；制定了國旗、國徽、國歌在特別行政區使用的實施細則；為了落實人大常委會有關澳門特區政治發展的決定，向立法機關提出法案，最終由立法機關制定了《行政長官選舉法》和《立法會選舉法》，逐步建立基本法相應的配套制度。
復次，敢於執法。特區政府在依法施政過程中，遇到觸碰「一國兩制」底線的違法行為，依據基本法和法律堅決限制。如，有團體發起所謂「民間公投」，違反基本法的規定，衝擊特區的憲制地位，挑戰中央的管治權威，對此，特區政府運用行政手段加以制止，法院通過審判，接納政府的決定，否定「民間公投」無法律依據的行為，最終讓「民間公投」無疾而終。再如，特區政府對於舉行違反法律規定、目的在於支持非法活動以達到某種政治目的的集會不予批准。政府的嚴格執法，樹立了基本法的權威，維護了「一國兩制」的底線。
2.澳門特區社會以愛國愛澳力量為基礎。愛國愛澳的民間社團和力量是實施「一國兩制」的重要保障，愛國愛澳的力量依據基本法和法律，敢於發聲，堅定支持特區政府依法施政，支持特區政府為落實基本法相關規定進行的配套立法。正是在愛國愛澳力量的大力支持和保駕護航下，澳門特區政府依法施政落實基本法的規定才能夠得以完成。如，比較順利地制定了維護國家安全法，修改行政長官和立法會產生辦法，設立維護國家安全委員會等。愛國愛澳力量始終掌握澳門社會的話語權，與違反基本法和法律的行為，損害國家主權、特區穩定發展的行為展開鬥爭，形成正能量，維護了國家的主權安全和特區的穩定發展，使得有損「一國兩制」的反對勢力不能在社會上形成氣候。
澳門愛國愛澳力量的發展壯大有以下原因：首先，政府支持。在培養、發展、壯大愛國愛澳力量問題上，政府不存在政治中立。在這個問題上講政治中立是非常幼稚的，政府的責任就是要從各方面支持愛國愛澳力量的形成和發展。特區政府和愛國愛澳力量榮辱與共，互相支持和配合。在社會服務領域，一方面，政府要讓愛國愛澳的社團參與社會事務的管理，比如，政府設立的各類諮詢機構，吸收愛國愛澳社團成員參與，並給予其機會鍛煉成才；另一方面，讓愛國愛澳社團分擔政府的部分服務，讓他們在為市民提供良好服務的同時，加強與市民的聯繫，擴大其社會基礎。
其次，社團有為。社團不僅要宣傳、教育愛國愛澳，更要培養愛國愛澳的人才，在實踐中鍛煉愛國愛澳的人才。社團吸引年輕人，逐漸鍛煉培養其成為社團中愛國愛澳的骨幹。通過骨幹，再吸引其他青年人加入愛國愛澳隊伍。在這方面，澳門社團做了大量的工作。另外，澳門社團吸引了大量青少年參與各類活動，培養其愛國愛澳的國家認同。澳門的社團是澳門政治生活中的重要組成部分，也有舉足輕重的作用，只要愛國愛澳的社團能夠竭盡所能，採取靈活多樣的辦法，配合政府的愛國愛澳教育，是大有可為的。
作者係澳門大學法學院教授
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