​【紫荊專稿】譚惠珠：確保“一國兩制” 行穩致遠的定海神針

 

1990年4月4日，在經過近五年時間起草後，《中華人民共和國香港特別行政區基本法》由第七屆全國人民代表大會第三次會議審議通過。基本法是國家將“一國兩制”方針制度化、法律化的一份偉大的傑作。鄧小平先生曾經這樣評價基本法：“世界歷史上還沒有這樣一個法，這是一個新的事物”，“我們的‘一國兩制’能不能真正成功，要體現在香港特別行政區基本法裡面”。香港回歸祖國後實施基本法、貫徹落實“一國兩制”方針23年來，無疑取得了巨大的、舉世矚目的成功，當然其中也有當年沒有預料到的一些新情況新問題，對“一國兩制”實踐帶來了新挑戰。無論是在基本法起草過程和過渡期，還是在香港回歸祖國懷抱後“一國兩制”正式實踐，我們都看到，基本法稱得上是確保香港平穩過渡、順利回歸，確保“一國兩制”在香港的貫徹實施不變形不走樣，確保“一國兩制”方針行穩致遠的“定海神針”。在基本法進入“而立之年”的時候，回顧基本法起草和“一國兩制”實踐的歷史，展望“一國兩制”的未來，對我們全面準確貫徹“一國兩制”，全面貫徹基本法有特別的意義。

 

文｜全國人大常委會香港基本法委員會

副主任      譚惠珠

 

基本法起草充分尊重

香港歷史和現實，

確保香港順利回歸祖國

 

我國憲法第31條規定，國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。雖然基本法是我國的全國性法律，需要由全國人大審議通過，但基本法為了落實“一國兩制”方針，充分尊重了香港的歷史和現實，最大程度凝聚了包括廣大香港同胞在內的全體中國人民的共同意志。基本法在提交全國人大審議前的起草工作在我國立法史上是史無前例的。

 

1985年4月，全國人大設立香港基本法起草委員會，由來自內地和香港各方面的人士組成，其中香港委員佔了三分之一的名額；為了廣泛徵集民意，在香港成立了基本法諮詢委員會，包括更廣泛的社會各界人士甚至外籍人士，是“香港有史以來最具規模和代表性的諮詢組織”。在基本法起草過程中，草案全文曾經兩次向香港和全國徵詢意見，並根據意見修改完善，形象地說是做到了“兩下兩上”。最後對基本法草案的所有條文、附件和相關文件，起草委員會採取全體委員不記名方式逐條逐件表決，須三分之二多數同意通過才能提交給全國人大審議。基本法的起草工作長達四年零八個月，很多條文都是一字一句去推敲、討論、甚至經過很多個回合才最後定稿。可以說，基本法兼顧各方利益，凝聚廣泛共識，充分體現“一國兩制”原則精神。

 

香港基本法是確保“一國兩制”行穩致遠的定海神針

 

1990年4月4日，全國人大審議通過了基本法，香港回歸祖國的準備工作進入下半場。中方本著維護香港在過渡期繁榮穩定的立場，積極與英方通力合作，希望能夠共同妥善處理好香港回歸的各項事務。但是彼時世界風雲變幻，英方對華政策起了變化，扭轉之前在香港問題上與中方磋商合作的態度。1992年，最後一任港督彭定康甫一就任就展開違反《中英聯合聲明》、違反基本法、違反中英兩國外長達成的諒解和協議的“政改方案”。中方在積極溝通未果的情況下，不得已宣布在香港政制問題上要根據基本法有關規定“另起爐灶”，為實現順利交接，設立預委會、籌委會及臨時立法會，完成恢復行使主權的各項準備工作。

 

這其中，根據基本法和全國人大的有關規定，籌委會組建了香港特區第一屆政府推選委員會，由推選委員會選舉香港特區第一任行政長官。籌委會還設立了香港特區臨時立法會，由臨時立法會通過一系列有關保障香港平穩過渡和特區有效運作的法律，令回歸能夠做到“無縫銜接”。為了釐清香港居民的國籍問題，籌委會根據國籍法和基本法的有關規定提出意見，供全國人大常委會參考並作出相應的解釋。籌委會還就香港原有法律中是否與基本法相抵觸問題，向全國人大常委會提出建議，由全國人大常委會在1997年2月23日作出《關於根據<中華人民共和國香港特別行政區基本法>第一百六十條處理香港原有法律的決定》，除極少數與基本法相抵觸的原有法律不採用為特區法律外，大部分香港原有法律得以保留。

 

基本法將“一國兩制”方針用法律的形式固定下來，並保證五十年不變。在起草基本法的過程中，香港同胞的意見得以充分考慮並被積極地納入到最終條文裡，尊重香港獨特的歷史和現實。基本法在通過後實施前的過渡期，也為確保國家順利恢復對香港行使主權、香港平穩過渡指明了方向。

 

回歸後基本法順利成功實施，

鞏固香港作為亞洲國際城市的地位

 

1997年7月1日香港順利回歸祖國，基本法正式實施，“一國兩制”為香港打開了新篇章。回歸23年來，基本法在香港成功貫徹實施，經歷了實踐的充分檢驗，展現出強大的生命力。中央始終堅持“一國兩制”、“港人治港”、高度自治方針，嚴格依照憲法和基本法行使對香港特區的全面管治權，確保香港特區享有高度自治權。

 

香港特區依據基本法，保持原有資本主義制度和生活方式，五十年不變，依法實行高度自治。香港特區享有極為廣泛的行政管理權，涵蓋經濟、教育、科學、文化、體育、宗教、社會服務、社會治安、出入境管理等領域，以及在中央授權下，處理有關的對外事務。這其中財經方面的權力尤其重要，包括特區有自己的獨立關稅制度，特區稅收不用上繳中央，有自己的獨立的貨幣制度，港幣可自由兌換。香港特區享有極為廣泛的立法權，原有法律，包括普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法，除同基本法相抵觸或經特區立法機關作出修改外，都予以保留。特區成立後，設立終審法院行使終審權，除此以外，原在香港實行的司法體制予以保留，原在香港實施的普通法及相關的司法原則和制度，包括獨立審判原則、遵循先例原則、陪審制度原則等延續實行。

 

1990年，鄧小平接見香港基本法起草委員會委員

 

這些範圍極為廣泛的高度自治權，尤其是法治和單獨的財經制度，為香港發展經濟創造了有利條件，使香港成為國際貿易中心、物流中心、金融中心。回歸後，香港的法治指數全球排名從回歸前60多位大幅躍升到第十六位，連續多年被眾多國際機構評選為全球最自由經濟體和最具競爭力的地區之一，營商環境排名位於全球前列，這些都是實實在在地證明了基本法為香港繁榮穩定帶來的“制度紅利”。

 

回歸後，基本法確保香港居民享有廣泛的權利和自由，不僅與回歸前相比絲毫沒有退步，反而在各方面，尤其是民主權利方面有大幅進步。2012年立法會選舉，全香港合資格選民只要並未登記為功能界別選民，都有權利在區議會（第二）界別中投票選舉該界別的立法會議員，相當於全香港的選民“一人兩票”選出立法會議員，組成立法機關。2014年8月31日，全國人大常委會依據基本法，根據香港實際情況，決定2017年行政長官可以通過普選產生，待行政長官普選產生後，立法會全體議員可以通過普選產生，為香港政治體制的民主進程作出重大的推進。

 

事實證明，“一國兩制”是解決歷史遺留的香港問題的最佳方案，是香港保持長期繁榮穩定的最佳制度。中共十九大報告將“堅持‘一國兩制’和推進祖國統一”規定為構成新時代堅持和發展中國特色社會主義的十四條基本方略的其中一條，為新時代中國特色社會主義下，如何堅持和發展“一國兩制”提出了總體要求。去年十九屆四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，把“堅持‘一國兩制’，保持香港、澳門長期繁榮穩定，促進祖國和平統一”作為我國國家制度和國家治理體系所具有的13個顯著優勢之一。這些都充分表明了“一國兩制”在我國國家制度和國家治理體系中的特殊重要地位，顯示了基本法作為“一國兩制”方針法律化、規範化、制度化集中體現的強大的生命力。而正是依靠基本法用法律形式將“一國兩制”方針固定下來，香港憑藉“一國兩制”的優勢在亞洲區域脫穎而出，成為亞洲的國際城市，回歸後香港這顆“東方明珠”不僅未有蒙塵，反而更添靚麗色彩。

 

全面貫徹落實基本法，

確保“一國兩制”行穩致遠

 

“一國兩制”是在國際上沒有先例可循的前提下，中國共產黨和國家做出的一項前無古人的開創性事業。基本法通過30年來，尤其是實施23年來，“一國兩制”和基本法在香港特區實踐的鮮活經驗豐富了我們的認識，也為未來全面貫徹落實基本法，確保“一國兩制”行穩致遠提出了明確的要求。我認為，從香港角度來看，要做到以下四點。

 

全面準確認識“一國兩制”“港人治港”高度自治方針。牢固樹立“一國”是“兩制”前提和基礎的認識，絕不容忍挑戰“一國兩制”底線的行為，要認識到“一國”是實行“兩制”的前提和基礎，“兩制”從屬和派生於“一國”並統一於“一國”之內的基本邏輯。基本法在序言和第一條清楚明確規定“香港自古以來就是中國的領土”，“香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分”，牢固樹立“一國”觀念是基本法實施的核心要求。

 

習近平主席曾經強調指出：“任何危害國家主權安全、挑戰中央權力和香港特別行政區基本法權威、利用香港對內地進行滲透破壞的活動，都是對底線的觸碰，都是絕不能允許的。”近些年來出現的一些事件，包括“港獨”組織“香港民族黨”成立和運作；鼓吹“自治”、“獨立”的本土激進主義分子參選立法會和區議會；立法會議員在宣誓時公然反對“一國兩制”、主張“港獨”；外國組織和個人在港公然支持“港獨”活動，等等。這些都屬於嚴重挑戰“一國兩制”底線的行為，不容姑息。

 

香港基本法的起草充分尊重香港的歷史與現實，確保香港順利回歸祖國

 

去年中共十九屆四中全會《決定》指出，要建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，支持特別行政區強化執法力量。在特別行政區建立健全維護國家安全的法律制度，完善相關執行機制，是基本法規定的香港特區必須要負的憲制責任，也有實際需要。基本法將制訂維護國家安全的法律的權力授予了特區自行執行，是充分考慮歷史與現實的需要，是對香港特區的充分信任。但是，香港回歸23年來仍未完成基本法第二十三條立法，也未設立相應的執行機構，對一些危害國家安全的行為無法律依據處理，這種情況既不符合基本法的要求，也令香港自外於國家安全的防護網，是維護國家安全方面的一個漏洞。近幾年來，“港獨”等本土激進分離勢力的活動不斷加劇，外部勢力對香港事務的介入越發頻繁、日漸露骨，都與香港目前缺乏維護國家安全的法律制度和有效執法機制有關。特區政府應該儘快完成二十三條立法和設立相關執法機制，填補香港在維護國家安全上的這一漏洞。

 

維護憲法和基本法共同構成的香港特區憲制基礎。憲法和基本法共同構成香港特區的憲制基礎，在特別行政區整個法律體系中居於最高地位，確立了特別行政區新的憲制秩序。憲法和基本法是“一國兩制”方針的法律化，是香港特區一切制度的來源，是特區享有行使高度自治權的原點，特區的一切行政、立法、司法行為都必須符合憲法和基本法，以憲法和基本法的規定作為最高準則。回歸以來，特區行政長官要向中央政府負責，立法會制定的法律要報全國人大常委會備案，全國人大常委會對基本法作出的解釋以及作出的有關決定，特區的行政、立法和司法機關都必須遵守，這些都表明中央對於特區的行政、立法、司法機關依照憲法和基本法執行高度自治權有監督和糾正的權力，是為了維護憲法和基本法作為特區憲制基礎的至上地位。

 

除了公權力機關，香港特區的一切組織和個人，也要遵守憲法和基本法的規定，不做違反憲法和基本法的行為。有組織或個人主張“港獨”“自治”，他們應當受到禁止；立法會議員宣誓時鼓吹“港獨”，違反“一國兩制”的做法應當受到制裁；宣揚“獨立”“自決”的候選人應當被禁止參選立法會和區議會，這些都是嚴格依照憲法和基本法，對違反憲法和基本法的行為作出的懲治措施，是為了更好地維護憲法和基本法的尊嚴與權威。

 

強化特區的憲法和基本法教育、國情歷史文化教育。香港回歸祖國懷抱是一個歷史大轉折，回歸前港人缺少主體性，缺乏國民意識、民族認同；回歸後，香港的憲制制度與秩序，政府機構，港人的身份，社會輿論和社會價值觀，都發生了轉變。因為香港長期缺乏國民教育，我們看到去年爆發的修例風波中，有不少暴徒塗污破壞國徽國旗；近些年來，在奏唱國歌的場合，也有不少人不肅立，反而背向國旗、噓國歌。在不少遊行示威場合，我們也能看到一些示威者堂而皇之舉著其他國家的旗幟，甚至呼籲這些國家介入香港事務。這些做法無一例外表現出有些人對國情、歷史的無知，對國家、民族的褻瀆。特區政府和社會民間力量應該不斷完善憲法和基本法教育、國情教育、中國歷史和中華文化教育，尤其是針對青少年和香港特區的公職人員，增強他們的國家意識和民族認同。

 

全港校際基本法知識問答比賽上，同學們在搶答問題

 

主動融入國家發展大局，共享祖國繁榮富強偉大榮光。2018年在紀念國家改革開放四十周年之際，習近平主席接見了港澳各界代表團。習主席的重要講話充分肯定了在國家改革開放進程中，港澳所處的地位是獨特的，港澳同胞所作出的貢獻是重大的，所發揮的作用是不可替代的。國家改革開放的歷程就是香港同內地優勢互補、一起發展的歷程，是港人和祖國人民同心協力、一起打拼的歷程，香港與內地早就你中有我、我中有你，無法分割，“一國兩制”是尊重香港歷史與現實的情況下，保障香港與內地協同發展，保障香港充分發揮制度優勢的最佳設計，“兩制”決不是區隔香港與內地的制度安排。

 

香港的經濟社會發展正面臨著一些深層次問題，遇到了一些困難，例如房屋土地供應短缺，貧富差距懸殊，社會階層流動性減弱，尤其是青年人的上流受到影響。在一些別有用心的政治勢力蠱惑和刻意誤導下，不少普通市民將這些原因歸咎於內地經濟高速發展對香港的“侵入”和“擠壓”，唯一的出路就是與內地斷絕往來。這是近些年來特別是以不少青年人為主體的，主張本土激進主義並參與違法行動在經濟方面的原因。

 

但是，香港本身的經濟結構並不足以解決這些影響經濟長遠發展、民生社會穩定的深層次問題。香港要更加積極主動融入國家發展大局，搭上內地高速發展的快車，為自身發展拓展新空間，增添新動力，破解經濟民生難題。粵港澳大灣區建設就是希望通過制度機制創新，率先實現要素便捷流動，進一步完善香港、澳門與內地優勢互補、協同發展；“一帶一路”建設是香港在國家高水平對外開放中可以利用的另一個重大機遇，應該充分發揮香港聯繫海外，尤其是東南亞國家的優勢，做好“超級中介人”；中央也在不斷完善、便利香港居民在內地學習、創業、就業、生活等方方面面的政策措施。融入國家發展大局，香港就會面對更廣闊的天地，有更大的作為。

 

“一國兩制”是一項創造性突破，開創了國際上通過和平方式解決歷史遺留的領土問題的先例。隨著香港順利回歸祖國，基本法正式實施，香港維持了繁榮穩定並能更進一步拓展前行，充分說明了“一國兩制”和基本法行之有效。“一國兩制”是個新事物，不敢說後無來者，但肯定前無古人，因此在實踐中遇到一些困難、挫折、停滯，甚至倒退，都是正常不過的，而這也從另一個側面說明了，“一國兩制”具有高度靈活的制度彈性。只要我們堅定信心，全面準確貫徹“一國兩制”方針，發揮基本法的“定海神針”作用，一定能確保“一國兩制”實踐行穩致遠，也一定能維護好國家主權、安全、發展利益，和香港長期繁榮穩定。

 

國家統一、民族復興，是海內外中華兒女的共同理想和歷史使命，今天的國家發生了翻天覆地的變化，經濟實力已經躍居世界第二位，綜合國力大幅提升，國際地位空前提高，我們國家的制度優勢、道路優勢也在不斷得以體現。事實勝於雄辯，我們的祖國比歷史上任何時期都更接近中華民族偉大復興的目標，比歷史上任何時期都更有信心、更有能力實現中華民族的偉大復興。在“一國兩制”方針的“制度紅利”下，在基本法的法律保障下，廣大香港同胞應該緊緊抓住國家前所未有的發展機遇，奮發進取，與內地同胞以及海內外所有中華兒女一道，共同為國家與香港的發展、為中華民族偉大復興貢獻自己的力量。

 

﹙作者係前香港基本法起草委員會委員﹚

 

本文發表於《紫荊》雜誌2020年4月號

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編輯：趙珊