紫荊專稿｜張志剛：要正本清源 創治本良方

香港基本法頒布30周年之際，正逢香港回歸以來最動盪的時候。這使作為規定政治權力及其產生辦法的憲制性文件——基本法，更具時代意義。2019年“修例風波”所示現的亂局、2020年立法會選戰所對準的奪權，都直指香港“一國兩制”的權力核心問題，此時更須回歸基本法，從中找到治本良方。

文｜香港      張志剛

2016年11月7日，十二屆全國人大常委會第二十四次會議經表決，155票贊成全票通過了《全國人大常委會關於香港特別行政區基本法第一百零四條的解釋》（圖：中新社）

“一國兩制”的治與亂，正是基本法在實踐過程中的明與暗。過去一段時間的亂局，更反映了建制派與反對派的主要分歧，不在於民生經濟，也不在於普選政制，而是對於基本法的核心概念和條文的理解。這種“理解”之所以有存在的空間，是由於當年制定基本法時，用鄧小平的話說“基本法不宜太細”，在細節和操作方面留有空間，這個空間留給香港人去實踐、去落實、去完善“一國兩制”。然而，在這種空間中，對於憲制中最核心的權力布置問題，基本法是有明確把握，不容含糊的。經過7年的過渡、23年的實踐，我們在運用基本法的“空間”時推動了香港內部的發展，促進了香港與內地的合作交流，創造了“一國兩制”的輝煌，然而這些空間也不可避免被一些反對勢力利用，曲解基本法的精神和條文，無視權力來源問題，弄出了亂局。這些問題值得香港人好好認識。

 

“授予權力”與“剩餘權力”

 

先從中央與特區之間權力布置的問題說起。第一個問題就是“剩餘權力”的概念。反對派一直以來的論述都是中央“干預”香港事務，“侵犯”香港人自身的權力，並以此作為“國際遊說”的論調。這種論調的立論在於香港自身擁有中央不可干涉的權力，這種權力在成立特別行政區後香港自行保留。這個說法從根本上有違基本法的原則。香港特別行政區的來源是甚麼？“特別行政區的創制權”，源自中國憲法第三十一條“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”第六十二（十四）條“決定特別行政區的設立及其制度”是全國人大的一項職權。這點已清楚表明香港的權力來自中央政府。

 

對於一個實施單一制的國家而言，地方都沒有“剩餘權力”，有的只是“授予權力”，這種權力因應不同類型的地方政府而有所不同，而作為“特別行政區”的香港，享有中央所授予的權力是最多、最廣泛的，這也是“高度自治”的體現。剩餘權力的問題不是今天才出現的，在基本法制定之時己有定論，2007年基本法實施10周年、2017年基本法實施20周年時，時任全國人大常委會委員長吳邦國、張德江都闡明過這個權力來源的問題。然而，權力來源是一個憲政概念，體現在實際政治運作之中。當香港的政治現實沒有抵觸這問題時，大家也不會認為這方面出了問題，當作是“預設”共識；然而過去幾年出現的風波，尤其是去年的“修例風波”，明明白白地將權力問題展現於世。這個問題中央、特區也不得不正視。

 

“全面管治”與“高度自治”

 

中央在2014年明確提出了“全面管治權”。過去，一般香港人的認識比較簡單，就是認為兩制之間“河水不犯井水”，在一些反對派的政客推動和宣傳下，鼓吹香港可以“自治”於國家之外。然而，這樣就不是當年大家共識的“一國兩制”，而是“一國兩治”。在這樣的背景下，中央明確提出了“全面管治權”，對特區與中央的權力關係正本清源，而當中的根據亦是基本法。基本法中明確指出了中央如何在方方面面擁有對香港的管治權力。例如，“向特首發出指令權”，源於基本法第四十八（八）條；“主要官員任免權”，源於基本法第四十八（五）條；“立法機關制定的法律備案權”，源於基本法第十七條；終審法院法官和高等法院首席法官的任命和免職進行備案，源於基本法第九十條。

 

2006年2月19日，“你我同創基本法廣播劇比賽”頒獎典禮主禮嘉賓與得獎隊伍及演出者大合照（圖：香港特區政府新聞處）

 

部分香港人對中央的“全面管治權”是沒有完全正確理解的，其原因是多方面的。首先，市民最關心的是生活安定、經濟繁榮，回歸之後，保持香港繁榮穩定做到了，一般市民也不會去深究其憲政基礎秩序這些比較抽象和概念化的問題。而反對派政客卻利用了基本法落實時預留的空間，以及一般市民的忽略，而去歪曲基本法的精神和本義，以民主、自由、人權這些漂亮但又抽象的口號去包裝，再加入一些社會原有的問題去挑起矛盾，以爭取對他們有利的政治選舉效果來達到奪權的目的，因此帶來了香港政治和社會動盪。中央政府在2014年提出“全面管治權”，就是對反對派的當頭棒喝，也讓一般市民有正確的認識。

 

基本法作為規範香港政治結構組成和權力布置的文件，是一個整體，當中不同的部份相互構建，如中央的權力與香港“高度自治”，不能割裂。故此，對基本法的理解不可斷章取義，實踐時也要全盤落實。近年，我們加強了憲政教育，更明確除了基本法外，還要學習國家憲法，憲法與基本法構成香港完整的憲政基礎。因為基本法的立法依據是《中華人民共和國憲法》，其內容要符合憲法，故以此全面認識基本法，才可更準確釐清爭議。反對派政客利用市民的忽略而上下其手，曲解誤解基本法精神和條文。要撥亂反正，政府也要從生活入手，讓每一個香港市民都認真去理解和認識基本法。基本法不是高高在上、遙不可及的文件，而和市民生活息息相關。宣傳基本法必須走進生活，並且和那些曲解誤解針鋒相對，只有這樣，基本法內的空間才可以被用於正面發展。

 

中央提出“全面管治權”，不等於中央要“全面管治”香港，故也不違“港人治港”、高度自治的原則。反之來說，“高度自治”的踐行也不違“全面管治權”。釐清這些概念後，我們回到最實際的權力落實問題。面對香港日益動亂的社會，基本法受到實際政治操作的衝擊時，應對的方法，就是將基本法予以落實、將一些權力概念具體化、規範化。以2016年的人大釋法為例，針對香港特別行政區立法會部分議員違規宣誓的行為，全國人大常委會主動對香港基本法第一百零四條有關規定作出解釋，指出香港特別行政區的公職人員必須依法真誠地作出擁護基本法和效忠中華人民共和國香港特別行政區的宣誓，並謹守誓言，正是明確了香港特別行政區公職人員宣誓的有關制度。

 

鄧小平當年提到：“還有一個問題必須說明，切不要以為香港事情全由香港人來管，中央一點都不管，就萬事大吉了。這是不行的，這種想法不切實際……特別行政區是不是也會發生危害國家根本利益的事情呢？難道就不會出現嗎？那時候，北京過問不過問？”沒有一套政治框架可以光靠自身就能保證風平浪靜，在實踐過程中，必定滿布荊棘。我們要建立愛國者為主體的政治體制，路途上須飲水思源，回歸基本法。想起先行者30年前的努力，為未來可能出現的亂子立了章法。正本清源，實踐推動，創設治本良方，需要後來者的努力。

 

（作者係香港一國兩制研究中心總裁、

全國政協委員）

本文發表於《紫荊》雜誌2020年4月號

---

紫荊專稿｜轉載請註明出處

編輯：莫潔瑩