【紫荊專稿】全國人大《決定》的憲法依據及與基本法相關條文的關係
十三屆全國人大三次會議通過了《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》是最高國家權力機關履行憲法賦予的職責、落實中共十九屆四中全會有關建立健全特別行政區維護國家安全法律制度和執行機制要求的具體舉措，也是維護國家主權與領土完整、保障香港市民的權利和自由以及繼續保持香港長期繁榮穩定的必要之舉。
文｜北京 韓大元
第十三屆全國人民代表大會第三次會議開幕式上，人大代表們認真聽取王晨副委員長所作的關於《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）》的說明（圖：中新社）
一、《決定》的憲法依據
根據憲法第57條規定，中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。它是全國人民的代表機關，代表全國人民統一行使國家權力，在整個國家機構體系中居於最高地位。基於全國人民代表大會的憲法地位，全國人大作出《決定》的憲法依據是憲法第31條及憲法第62條第2項、第14項、第16項的規定。
憲法第31條規定，國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。這一條作為授權條款，由國家授權全國人大“以法律規定特別行政區內實行的制度”。憲法第62條第14項在全國人大職權中明確規定，全國人民代表大會行使“決定特別行政區的設立及其制度”職權。
根據憲法，由全國人大設立特別行政區，並以法律規定特別行政區內實行的制度。由主權者最高代表——全國人大決定特別行政區內實行何種制度。這裡講的制度，既包括建立政治、經濟、文化以及相關的法律制度，同時也包括完善相關制度。如國家安全是維護主權的重要法律制度，也是特區的憲制義務。如特區維護國家安全的相關法律制度缺失，全國人大依照憲法儘快建立維護國家安全所需要的相關法律制度，以堵塞國家安全法律制度的漏洞，切實維護國家安全利益。同時，憲法第62條第2項規定，全國人大行使“監督憲法的實施”職權，賦予全國人大憲法監督的職權。由於憲法和基本法共同構成特別行政區憲制基礎，基於憲法監督機關的地位，全國人大也有憲制義務完善特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制。全國人大履行維護國家安全的憲法義務與維護基本法權威是相一致的，不存在任何衝突。同時，作為最高國家權力機關，全國人大行使憲法第62條第16項規定的“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”，一般稱之為“兜底條款”。這一條的規定，主要是考慮由於國家生活的複雜性，憲法不可能完全列舉全國人大的職權，而國家生活中的重大問題又必須由全國人大決定。因此，為了維護全國人大作為最高國家權力機關地位，憲法賦予全國人大認為應該行使的其他職權，以應對國家生活的變化，保持全國人大對國家重大問題的決定權。
香港基本法是全國人大根據憲法制定的基本法律，是“一國兩制”基本方針的法律化。如基本法第1條規定：香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分；第12條規定，香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。同時，基本法第2條、第13條、第14條、第18條等條文分別規定了高度自治權的授權屬性、中央人民政府負責的外交、防務以及全國性法律在特別行政區實施等事項。1990年4月4日第七屆全國人民代表大會第三次會議通過香港基本法時同時做出決定：香港基本法是根據憲法按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的，明確了基本法的合憲性基礎。由此可見，全國人大作出《決定》的憲法依據是明確的，其最高國家權力機關的憲法地位毋庸置疑。
二、 《決定》與人權保障
在理解《決定》時，有些人擔心是否影響香港市民依照基本法享有的基本權利與自由。如何合理平衡維護國家安全和人權保障？這是世界各國共同面臨的問題。根據憲法和法治的原則，維護國家安全的根本目的是保障人權，而人權保障以國家安全為基礎，兩者並不存在衝突。
基本法之所以稱之為一部“偉大的傑作”，對“全人類都具有的長遠意義”，就是因為制定基本法時，基於“一國兩制”的基本方針，在第三章中規定了香港居民的基本權利與自由，包括平等權、言論、新聞、出版、結社、集會、遊行、示威的自由、人身自由、信仰自由和宗教信仰自由、經濟、社會與文化權利以及司法權利等，充分體現了人權保障的理念與原則。
維護國家安全是憲法體制存在的基礎。國家安全一般指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展的國家其他重大利益相對處於沒有危險和不受內外威脅狀態，並保障持續安全狀態的能力。中國憲法上維護國家安全體現在憲法序言、憲法總綱、國家機構與公民基本權利與義務等之中。如憲法序言在國家總任務、國家目標的表述中，揭示了中華人民共和國作為政治共同體的歷史使命，國家發展目標的規定是國家生存的憲法基礎。在第二章公民的基本權利與義務中，除規定公民“維護祖國的安全”義務外，還規定“維護國家統一和全國各民族團結”，“遵守憲法和法律”，並通過憲法51條，規定“行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利”。
人權是指人作為人應該享有的自由或資格。人權基於道德的基本要求而存在，表明人生存的基本資格。其內涵主要包括：一是作為憲法原則意義上的人權；二是國家價值觀意義上的人權；三是轉化為基本權利內容的人權。作為憲法原則，人權具有約束一切公共權力與社會生活領域的效力。人權的本質在於尊重人作為人的尊嚴，也正是因為如此，“無論侵害主體如何，國家的義務都應該是保持其統治下的所有個人享受人作為人所具有的尊嚴”。
在我國，國家安全與秩序與人權保障是相一致的，憲法為國家安全核心——自由、平等與正義的實現提供法律保障。有學者認為，人類安全的一個基本成份無疑是人的安全，即生命、生計、人身安全和人的尊嚴不受威脅。在這個意義上，國家安全與人權既彼此獨立，又具有關聯性，並不是相互衝突的概念。《決定》第6條明確了全國人大常委會相關立法的憲制含義，除規定授權全國人大常委會就建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度，同時明確全國人大常委會制定相關法律的任務是，切實防範、制止和懲治發生在特區的分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動等嚴重危害國家安全行為以及外國和境外勢力干預特別行政區事務的活動。這裡特別提到要懲治嚴重危害國家安全的有組織的恐怖主義行為。
自“修例風波”以來，由於反中亂港勢力肆意破壞香港社會秩序，市民的正常生活受到嚴重影響，甚至生命財產都缺乏基本安全感。全國人大作出《決定》的根本目的是，維護國家主權、安全與發展利益，維護香港法治秩序與市民正常的生活秩序，切實保障香港市民的權利與自由，依法懲治的對象是極少數嚴重危害國家安全的犯罪分子。
三、《決定》與基本法第23條的關係
《決定》強調“香港特別行政區應當儘早完成香港基本法規定的維護國家安全立法”，這就說明國家層面的國家安全立法並不取代或者代替特別行政區23條立法義務。根據《決定》草案的說明，國家安全相關法律的制定與基本法第23條立法規定是有區別的。
基本法23條規定了由香港特區自行制定立法禁止七種特定的破壞國家安全的行為（叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府、竊取國家秘密、外國政治性組織或團體在特區進行政治活動、特區政治性組織或團體與外國政治性組織或團體建立聯繫）。《決定》第6條明確的全國人大常委會相關法律內容包括分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動、外國和境外勢力干預特區事務的活動。從立法內容上可以看出，《決定》列舉的立法內容只有分裂國家是與23條內容是相同的，顛覆國家政權也有較大範圍重合但不完全一致，反恐並非23條規定的範圍，而外國和境外勢力干預特區事務也與23條的最後兩項規定有較大區別。至於23條立法中應規定的其他行為，在《決定》列舉的全國人大常委會未來制定的法律內容中並無規定。所以，在這個意義上，把國家層面進行的相關國家安全立法認為是中央代替特區立法或者收回23條授權立法，或者曲解為違反23條規定是不準確的。
基本法第23條的目的並不是授權特區管理自治事務，而是將本應由國家完成的維護國家安全中最重要的七種禁止行為授權特區，要求特區履行維護國家安全的憲制義務。所以，這一條款並非授權特區自治權，也不是權利條款，而是義務條款。同時，這一規定並無禁止國家制定相關的法律，也不禁止全國人大常委會通過釋法對叛國等規範內涵進行解釋，以履行維護國家安全的義務。因為，全國人大制定特區國家安全法律的權力並非來自於基本法的授權，相反，基本法是在憲法授權下由全國人大制定的。
從《決定》的內容看，全國人大常委會進行的相關立法，不同於23條立法，但對於特區23條立法會產生法律效力。比如說，在分裂國家罪名制定的時候，需要與全國人大常委會特區國家安全相關法律規定保持一致。同時，全國人大常委會依照法律程序將相關法律列入基本法附件三並以公布實施的方式納入特區法律體系。
四、《決定》與基本法第18條的關係
根據《決定》，全國人大常委會相關法律的制定將採取“決定+立法”的方式，其實施經過以下程序：全國人大通過決定—全國人大常委會制定全國性法律—列入附件三—在特區以公布方式實施。
全國人大常委會按照憲法第67條的規定以及立法法規定的立法程序制定有關特區國家安全的全國性法律。在制定全國性法律時，主要依照內地的立法程序和全國人大常委會的議事程序。但根據基本法第18條第3款的規定，全國人大常委會制定法律後列入基本法附件三之前，征詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會和特區政府的意見。
香港市民自發排隊簽名支持香港國安法
基本法第18條是富有特色的條款，其規範具有綜合性、開放性與動態性，勾接不同的價值與法律文化，在文本體系內設置合理平衡國家主權、安全與特別行政區高度自治權的規範依據。從討論第18條的過程看，當時有一種觀點認為，全國性法律一律不應在特區實施。但經過起草委員會的反復討論，最終形成高度共識，即作為“一國兩制”的法律化，基本法第18條中必須體現國家主權意志，將標誌主權的國防、外交以及按照本法不屬於特區自治範圍內的法律可列入附件三在特區實施。
從全國性法律實施的實踐來看，回歸23年來，共有14部全國性法律列入香港基本法附件三，除《中央人民政府公布中華人民共和國國徽的命令》被刪去外，目前共有13部全國性法律在香港特區實施。其中，共有9部全國性法律由特別行政區直接公布實施；共有4部全國性法律通過本地立法的方式實施，包括目前立法程序中的《國歌法》。總體上說，由特別行政區公布實施是一種更為常用的全國性法律的實施方式，並不違反基本法第18條第2款。
五、《決定》與基本法第11條的關係
基本法第11條規定，根據憲法第31條，特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據。同時，明確特別行政區立法機關制定的任何法律，均不得同基本法相抵觸。根據憲法，全國人大和常委會行使國家立法權，制定全國性法律。根據立法法的規定，全國性法律是指全國人大及其常委會作出的在全國範圍內有效的法律。所以，全國人大常委會基於授權制定的相關特區國家安全法律是全國性法律，並不是在制定一部僅在特區有效的法律，相反，這部法律在全國範圍內有效，對內地機構、組織和個人也是有效的，在內地也不能違反這一全國性法律。
國家安全立法是主權國家的中央事項，中英聯合聲明和基本法都沒有禁止中央制定關於維護國家安全的法律。相反，無論是國際慣例還是現實立法比較，無論是聯邦制還是單一制國家，中央都有權力制定法律維護國家安全。如美國國家安全法律制度是由聯邦政府制定的。中英聯合聲明明確“香港特別行政區直轄於中華人民共和國中央人民政府”，明確中華人民共和國設立特別行政區時要“維護國家統一和領土完整”。這與特區國家安全法律的立法目的是相一致的，並不存在所謂《決定》違反聯合聲明或基本法的情況。《決定》通過後，全國人大常委會要貫徹和落實憲法和基本法的有關規定，全國人大常委會將會同有關方面制定香港特區維護國家安全的相關法律。該法律的制定不僅需要考慮推動解決香港特區在維護國家安全制度方面存在的突出問題，同時也必須考慮如何保持與基本法相一致的問題。
六、《決定》與基本法第19條的關係
基本法第19條明確規定，香港特別行政區享有獨立的司法權和終審權。香港特區司法獨立與享有終審權是“一國兩制”中符合香港實際情況的設計，也是基本法明確載明的特區高度自治權的內容。經過回歸23年的實踐，司法獨立已經成為維護香港法治的重要制度，在維護特區憲制秩序，凝聚法治共識，推動“一國兩制”的發展發揮著重要作用。
維護國家安全是包括香港特區法院在內的所有香港特區機構的責任，《決定》明確四種嚴重危害國家安全的行為和外國和境外勢力干預特別行政區的活動由全國人大常委會通過相關法律懲治，並把相關法律納入基本法附件三，使之成為特區法律的一部分。根據基本法第85條規定，法院依法獨立進行審判，不受任何干涉。全國人大常委會制定相關法律，並列入基本法附件三以後，法院在審理相關案件時，有明確的法律規範指引，以履行維護國家安全的職責。
同時，基本法設計了富有特色的釋法機制，為基本法實施提供了重要途徑。基本法第158條第1款明確規定，本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。第2款規定，全國人民代表大會常務委員會授權香港特別行政區法院在審理案件時對本法關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋。香港特別行政區法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋。但如果香港特別行政區法院在審理案件時需要對本法關於中央人民政府管理的事務或中央和特別行政區關係的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由香港特別行政區終審法院請全國人大常委會對有關條文作出解釋。如全國人民代表大會常務委員會作出解釋，香港特別行政區法院在引用該條款時，應以全國人民代表大會常務委員會的解釋為準。如2011年全國人大常委會對基本法第13條第1款和第19條的解釋就是根據香港終審法院的提請而作出的，明確了國家豁免原則與政策，為基本法解釋實踐積累了經驗。回歸後，全國人大常委會根據香港的實際與基本法實施的需要，對基本法條文進行了5次解釋。中共十九屆四中全會《決定》再次強調“完善全國人大常委會對基本法的解釋制度”。可以說，基本法解釋已成為推動“一國兩制”實踐的重要形式，豐富了國家的憲法體制，為一個國家內多元法治生活提供了制度可能，我們要倍加珍惜並繼續完善其程序機制。
（作者係中國人民大學法學院教授、
中國人民大學“一國兩制”法律研究所所長）