【紫荊專稿】全國人大常委會涉港立法的五項原則

日前，全國人大通過決定，授權全國人大常委會為建立健全香港維護國家安全的法律制度和執行機制採取必要措施。這一內涵豐富、意義深遠的重大決定可以說是人們期盼已久、預料之中的事。但其力度之大、創新性之強，卻是始料未及的，引起港澳和全國民眾高度關注。

文｜北京 饒戈平 

5月24日，中共中央政治局常委、國務院副總理韓正參加十三屆全國人大三次會議香港代表團的審議（圖：新華社）

建立健全香港維護國家安全的法律制度和執行機制，是維護國家和香港整體利益的現實需要，本是“一國兩制”的題中應有之義，分為國家和香港兩個層面，統由中央主導，有利於中央管治權和香港高度自治權有機結合。這次全國人大決定先從國家層面入手，為在香港維護國家安全制定法律制度並非倉促起意、偶然為之，而是中央審時度勢、權衡再三之後，在一個關鍵時間節點上做出的重大決策，在某種意義上也是逼出來的，勢在必行。

回歸以來，香港國家安全法始終缺位，基本法第23條立法有被長期“擱置”的風險，香港現行法律中的有關規定難以有效執行，執行機制也明顯存在不健全、不適應、不符合的“短板”，香港實際上成為一個國家安全不設防的城市。“修例風波”以來，危害國家安全的各種活動愈演愈烈，形勢嚴峻，保持香港長期繁榮穩定、維護國家安全面臨日益凸顯的隱患。當此危難時刻，中央挺身站出來，擔當起憲法賦予的憲制職責，通過全國人大決定，授權全國人大常委會就建立健全香港維護國家安全的法律制度和執行機制採取措施，旨在有效防範、制止和懲治危害國家安全的行為與活動，保障“一國兩制”行穩致遠。此舉有如驚天霹靂，一掃香港昏暗的政治陰霾，將對新形勢下香港深入實施“一國兩制”產生全局性影響。

全國人大授權全國人大常委會就香港維護國家安全事項立法的決定，向常委會提出了一個複雜和富有挑戰性的立法任務，同時也為常委會完成好這項使命提出了必須遵循和把握好的五項基本原則。這五項原則集中體現了中央堅守“一國兩制”方針及嚴格依憲法和基本法辦事的立場，既是中央立法過程中的遵循和指引，也是一種承諾和自我約束，值得高度重視。

 

第一項原則：堅決維護國家安全

該原則是針對香港長期以來日益凸顯的國家安全風險和法律缺位提出來的，是全國人大常委會相關立法的出發點和落腳點，也是此次立法的目標所在。掌握好這一原則的關鍵是要正確認識維護國家安全與實施“一國兩制”的關係。國家安全是安邦治國的前提和基礎，也是實施“一國兩制”、保持香港繁榮穩定的必要條件，而“一國兩制”的首要宗旨即為維護國家主權安全。維護國家安全既包括國家整體全方位的安全，也涵蓋境內下屬地區的國家安全。沒有國家安全，國將不國，“一國兩制”也將蕩然無存。維護國家安全首先是主權國家的基本權利和職責，本質上屬於中央事權，同時也構成境內所有地區的憲制責任，香港特區的國家安全即屬於整個中國國家安全的組成部分。中央已經一再警示，在實施“一國兩制”的香港，任何危害國家主權安全、挑戰中央權力和基本法權威、利用香港對內地進行滲透破壞的活動，都是對底線的觸碰，絕不容忍；也絕不允許境外政治勢力對香港事務的干預。維護國家安全不能只是一句空話，必須有具有強制執行力的法律做為支撐。只有通過健全、完善的法律機制才能有效防範、制止和懲治危害國家安全的活動。在面臨“一國兩制”新形勢的今天，這種法律機制有必要首先表現為國家層面針對香港地區國家安全的立法。

 

第二項原則：堅持和完善“一國兩制”制度體系

授權全國人大常委會就涉港國家安全立法，絕非有人曲解的那樣，是要改變或放棄“一國兩制”，恰恰相反，完全是為了堅持和完善“一國兩制”制度體系，這也是立法過程中要貫徹始終的一項原則。“一國兩制”是前所未有、複雜龐大的國家治理系統工程，要通過一系列法律制度加以實施，基本法即是它的制度化、法律化，已被實踐證明有效和成功，但也需要與時俱進、完善發展。基本法屬於憲制性法律，很多條款帶有原則性、框架性、綜合性特點，需要有與之配套的制度機制才能貫徹落實，因此實踐中存在著堅持和完善“一國兩制”制度體系的問題。這一點在香港維護國家安全方面表現得尤其突出，無論是特區層面還是國家層面，都亟待建立健全相關的法律制度和執行機制。特別是當香港長期陷入國家安全立法缺位的情況下，作為“一國兩制”制定者、掌舵者的中央，有義務、有能力發揮主導作用，率先開啟建立健全香港維護國家安全的法律制度和執行機制的工作，牢牢把握“一國兩制”正確方向，實屬必要，責無旁貸。其實，實施“一國兩制”需要完善的法律制度並非只限於國家安全事務，還有其他許多方面，也都需要中央和香港或單獨實施或共同合作，完善香港特區實施同憲法、基本法配套的制度和機制。可以預見，這項工作有可能成為新時期深入實施“一國兩制”的一種常態。

還有必要指出的是，全國人大決定在授權全國人大常委會從國家層面制定涉港國家安全的法律制度和執行機制的同時，特別在其第4條明確規定，香港特區應當建立健全維護國家安全的機構和執行機制。不難看出，授權全國人大常委會立法既沒有取消、也無意取代已經賦予香港特區就國家安全自行立法的授權，也沒有改變或違背基本法，而是再次表明對特區高度自治權的尊重，肯定香港在實施“一國兩制”中的主體地位和責任。

 

第三項原則：堅持依法治港

香港能夠發展和保持成熟的資本主義制度得益其發達的法治，尊重香港現有法制、堅持依法治港，是中央實施“一國兩制”堅定不移的一項原則。隨著香港回歸、重新納入中國憲政秩序和管理體制，香港法制的內涵發生重大變化，憲法和基本法共同構成香港的憲制基礎，位居香港法律體系最上端。依法治港表現得更加敏感複雜，首先體現為尊重、維護、適用憲法和基本法。不論是中央管治權還是香港高度自治權，其行使都必須以憲法和基本法為依據，不得逾矩，不相克減。一切對抗、損害憲法和基本法的行為都從根本上違背法治精神，必須依法追究。相信全國人大常委會在制定涉港國家安全的法律制度過程中，能夠始終堅守依法治港原則，不僅嚴格遵循憲法和基本法辦事，同時也會充分考慮與香港本地法律有機銜接的問題，務使“一國兩制”、港人治港、高度自治平穩行進在憲法和基本法的憲制軌道上。

這次全國人大決定本身就遵循和體現了依法治港原則。首先是立法有據。憲法第31條，第62條第2項、第14項、第16項等條款，以及基本法相關規定，賦予全國人大及其常委會擁有做出決定、制定法律的職權。其次是程序合法。整個工作採取“決定+立法”方式，分兩步推進：第一步，全國人大根據憲法、基本法有關規定做出決定，要求建立健全香港維護國家安全的法律制度和執行機制，並就相關問題做出原則規定，授權全國人大常委會制定相關法律；第二步，全國人大常委會根據憲法、基本法和全國人大授權決定，結合香港具體情況，制定相關法律，並決定將它們列入基本法附件三，由香港特別行政區在當地公布實施。可以說步步有據，合法合理。

 

第四項原則：堅決反對外來干涉

不干涉別國內政是當代國際法的一項基本原則，香港實行“一國兩制”是中國內政，不容任何外部勢力干涉。堅決反對外來干涉原則當然要體現在全國人大常委會未來的立法中。

許多香港市民在街頭簽名，支持從國家層面建立健全香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制

一個社會的開放絕不等於允許外國勢力肆意干預本地事務，而一個堅守主權原則的國家也絕不會聽任外國對本國內政的干涉。中英聯合聲明沒有賦予任何特定國家對中國管治香港享有干預權，而任何國家的國內立法也無法構成干預香港事務、制裁香港和中國的法律根據。中國反對外來干涉、立法禁止外國政治性組織在自己領土（香港）上活動，並非什麼獨創，不過是遵循國際慣例而已。大多數國家的法律中都有反對外國干涉的規定，未聞引起非議。香港歷史上曾被名列世界三大間諜之都，至今也是外國情報人員雲集與最活躍的國際都市之一，然而國家安全立法始終未能確立，成為國家安全的一個薄弱環節。外部政治勢力乘虛而入，深度干預香港事務，進行分裂、顛覆、滲透、破壞活動，致使國家安全風險日益凸顯，現在已經到了刻不容緩、必須採取法律措施予以防範和遏制的時候了。不僅如此，全國人大決定還明確指出，對於任何外國制定、實施干預香港事務的有關立法、行政或者其他措施，國家也將採取一切必要措施予以反制。這一嚴正立場於情於理於法都成立，相信也將反映在全國人大常委會未來的立法中。

 

第五項原則：切實保障香港居民合法權益

各國法律分門別類，各有其不可替代的權能。維護國家安全同尊重保障人權都屬於法律規範對象，它們之間不是對立相克的矛盾關係，而是不可或缺、相輔相成的關係，從根本上來說是一致的，是一個成熟的法治社會必須共有的。看看世界上那些高調“維護人權”的國家，有幾個是沒有國家安全立法的。那些刻意把基本法第23條的國家安全立法污名化、妖魔化的說法，不過是激進反對派對抗中央的一種政治伎倆而已，在法理上是站不住腳的。中央從國家層面制定涉港國家安全的法律和機制，不是為了損害而是要切實保障香港居民的合法權益。依法有效防範、制止和懲治危害國家安全的極少數違法犯罪行為，恰恰是為了更好地保障絕大多數香港居民的生命財產安全，更好地保障他們的基本權利和自由。當然，在國家層面制定涉港國家安全的法律制度和執行機制時，必須高度重視和體現對香港居民合法權益的保障。不論是中央還是香港特區，任何維護國家安全的工作和執法，都必須嚴格依照法律規定、符合法定職權、遵循法定程序，不得侵犯香港居民、法人和其他組織的合法權益。這一點無疑應該成為立法和執法過程中一項基本原則。

全國人大立法五項原則並非一個個孤立個體，而是一個相互關聯的有機整體，都屬於習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，反映出新時期國家對港澳工作的一種政策導向。全國人大在決定授權全國人大常委會立法的同時，特別通過說明報告公開闡釋了上述五項立法原則，絕非應景之作，而是代表了一種國家意志，向全國民眾、特別是香港居民表明了國家最高立法機關的立法原意，有利於增強立法工作的透明度和可信度。人們殷切期待全國人大常委會立法工作的早日完成，相信上述五項原則定能全面準確地體現、貫穿於法律制定和實施的全過程。

（作者係北京大學法學院教授）

本文發表於《紫荊》雜誌2020年6月號

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責編：莫潔瑩、李博揚

編輯：林知懷、邸倩

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