香港國安法：全面管治權的一種制度模式
全國人大常委會向全國人大提請審議《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）》，是國家最高立法機關回應及落實中共十九屆四中全會關於“一國兩制”制度體系建設相關要求的重大立法措施，也是以國家先行立法的方式走出香港維護國家安全法律建構的關鍵一步。
文｜ 北京 田飛龍
十三屆全國人大三次會議香港代表團小組討論現場
2020年全國兩會的焦點議題之一是全國人大常委會向全國人大提請審議《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）》。這是國家最高立法機關回應及落實中共十九屆四中全會關於“一國兩制”制度體系建設相關要求的重大立法措施。這一最高立法機關的立法議程，被外界普遍視為中國政府對香港國家安全事務的主動管治行為，也是一種履行憲法與基本法賦予之中央事權職責的制度建設行為。中央直接立法，並非倉促起意，也不是對香港基本法第23條﹙簡稱“23條”，下同﹚取代，而是綜合研判香港國家安全的實際風險以及香港特區政府完成本地立法的政治難度，以國家先行立法的方式走出香港維護國家安全法律建構的關鍵一步。
由於事關“一國兩制”制度建設的重大利益，最高國家立法機關採取了非常審慎且權威的立法程序，即先由全國人大作出專門的立法決定，搭建該部法律的基本框架，然後再授權全國人大常委會制定具體法律，完成“法律制度”和“執行機制”的一體化建構，並列入香港基本法附件三直接公布實施。這種“決定+立法”的國家立法頂級配置方案，顯示了中央作為“一國兩制”基礎立法者與最終守護者的憲制角色自覺及理性擔當。決定本身還包含香港特別行政區需予配合的一系列制度建設、執行配套與安全法治教育的本地化工作要求，典範體現了這一立法行為指向的中央全面管治權與高度自治權有機結合的制度嘗試性質。香港國安法不僅是中央依法治港在國家安全事務上的具體作為，更是“全面管治權”法理激活與制度化的一種創新模式。
安全漏洞與自治困境
在王晨副委員長所作的關於決定草案的說明中，就立法理由部分特別提到了“香港特別行政區國家安全風險日益凸顯”。回歸以來，香港法律體系中的國家安全漏洞是顯著的且存在不斷擴大升級的趨勢。對國家安全漏洞的法律防範與彌補，“一國兩制”與香港基本法最初的方案主要依託香港本地：其一，經過1997年回歸後的香港本地“法律適應化”，原港英時期部分涉及國家安全的法律規定及普通法判例成為香港既有的國家安全法律基礎，但這些條款不僅零散和碎片化，更是常年處於“休眠”狀態，其具體規制效力甚至是否能夠通過香港嚴苛的人權法上的司法覆核，都有一定的爭議性與合憲性風險；其二，香港基本法第23條授權香港本地“自行立法”規制7種涉及國家安全的刑事罪行，但回歸23年來一直未能完成，至今也看不到可以實現立法突破的共識與路徑。實踐證明，僅僅依賴本地立法和本地執法，難以有效應對日益凸顯的國家安全風險，更難以有效規制香港發生的以“修例風波”為代表的顛覆性挑戰及其管治權癱瘓的憲制風險。
法律漏洞的存在，就像計算機操作系統有漏洞一樣，在原理上需要系統的開發者和維護者升級防病毒軟件，打上防病毒特別補丁。經過回歸23年的制度檢驗，香港特區政府也曾在2003年嘗試推進23條立法但遭遇嚴重的政治挫折，之後從未再次啟動立法。23條的授權條款本身沒有設定香港本地立法的完成期限及具體的問責機制，也導致這一始終未完成的立法工作一再被延誤，且香港特區政府和香港社會似乎一直有拖延畏難的心理共識，可以找出千萬種理由解釋不能立法的重重壓力和顧慮。那麼，這種不能立法的自治困境是如何形成的呢？其一，在開放民主的香港社會，重大立法需要凝聚民意共識，但香港的國民教育長期受困，社會文化生態遭到“殖民史觀”長期侵蝕和控制，一般社會精英更有依附西方體系的“兩面人”身份認同和機會主義行為模式，導致在23條立法上始終難以形成穩定有效的社會共識；其二，香港行政主導體制遭遇“四重壓力”困境，導致基本法賦予的、相對優越和凸顯的管治權力難以奏效，這“四重壓力”包括立法會的惡意拉布、法院過於能動的司法覆核、保守公務員體系的消極抵制以及不斷激進化的社會運動衝擊。
從2014年非法“佔中”到2019年“修例風波”，香港反對派與外部干預勢力串謀在香港發動“顏色革命”、奪取管治權以及進一步策劃顛覆社會主義的主體制度，造成香港國家安全風險陡然升級，香港逐步演變為顛覆國家的政治基地。在香港內外勢力挑戰國家安全的情況下，香港自治體系難以形成一致對外的政治共識和法治合力，“修例風波”中的“止暴制亂”法治任務始終未能完成，而最忠誠法律及忠於職守的香港警隊不僅在香港社會公權力體系中存在孤立感，甚至遭受來自各方面的羞辱攻擊，被誣蔑為“黑警”。經過“修例風波”，香港文化與政治生態出現了是非黑白的嚴重顛倒，香港的新聞專業主義有滑向“新聞民粹主義”的變質趨勢，對散播仇警言論及煽動香港“顏色革命”有較強的蠱惑力和破壞性。這就導致香港警隊執法以及香港法治鞏固面臨嚴重挑戰。2020年4月下旬，美國國際民主研究所發布所謂香港民主報告，對香港警察與香港自治權再次予以誣蔑和扭曲性評價，煽動香港反對派繼續走“違法達義”的抗爭歧路。幸好，2020年5月中旬香港監警會發布的專業權威的調查報告不僅還警察執法以清白，更是揭露了香港黑暴勢力的違法犯罪本質以及勾結外部勢力的有關證據。
面對香港國家安全風險的凸顯，香港特區政府在“四處受困”的條件下堅守法治底線，團結市民共同對抗黑暴勢力，但出現了顯著的制度能力短板。“顏色革命”的政治病毒呈現蔓延滋生態勢，對“一國兩制”與基本法憲制秩序造成顛覆性破壞。在此風險挑戰下，中央就國家安全事務直接對港立法，是以法治思維和法治方式履行依法治港的憲制性責任，是在政治和法律上激濁揚清、撥亂反正、匡扶正義之舉。
安全規制與全面管治權
“一國兩制”從來都是一個整體，香港反對派長期以來人為地從法理、政治及社會文化上割裂“一國”與“兩制”，甚至煽動將“基本法”與“憲法”對立起來，炮製所謂“小憲法論”或“基本法自足論”，這是嚴重違背“一國兩制”初心與最基本的憲制原理的。憲法與基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎，憲法是“源”，基本法是“流”，二者共同匯合成香港憲制秩序的整體。“一國”不是別的，不是什麼抽象或遙遠的“文化中國”或“歷史中國”，不是具體個人或團體可以任意選擇性認同或不認同的政治客體，而是具有主權權威和系統體制存在的“政治中國”。
“一國兩制”的憲制構想起源於1949年建國之後對港澳台的政策設計，對港澳是“長期打算，充分利用”，形成了早期的“維持現狀”及為國家所用的制度現實主義，對台則是形成於20世紀60年代的“一綱四目”政策體系。這些早期探索在冷戰體系下不太可能結出具體的憲制果實。1978年改革開放以來，中國堅定推行去冷戰化的和平發展路線以及致力於經濟建設和參與全球化，“一國兩制”得以具體成形，由中央先行定下基本方針政策，“八二憲法”提供了“特別行政區條款”作為憲制依據，並在中英聯合聲明和中葡聯合聲明中得到外方接受。港澳兩部基本法即建立在中國自主性的“一國兩制”政策設計與憲制安排基礎之上。因此，中國憲法在“一國兩制”框架中具有至上性地位。
此次國家安全立法，就是全國人大及其常委會根據憲法職權並結合基本法規定作出的主動管治性立法。中央的立法行為典型體現了2014年《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書中提出的“全面管治權”法理。這是中央在治港層面進行的關鍵性法理奠基。回歸以來，在基本法實施領域長期存在“一部基本法，兩種基本法法理學”的對立衝突現象。國家立場的基本法法理學是由立法者原意、中央政策性文件構成的解釋方案以及回歸以來若干次人大釋法與決定等共同構成的“國家實證主義基本法法理學”，立足對“一國兩制”與香港基本法進行全面準確的理解和實施，對國家主權、安全與發展利益進行法理上的凸顯和保護。香港本地的基本法法理學則是由香港法律界、普通法適用地區涉港法官、香港本地反對派等塑造而成的、高度“普通法化”了的基本法法理學，可以概括稱為“普通法自由主義的基本法法理學”，過於偏重對香港自治權及香港居民自由權利的寬泛保護，而短於對國家主權權威與安全利益的識別、認同與維護。偏頗的本地法理學將中央管治權僅僅限於“國防和外交”，對中央任何基於憲法和基本法對香港實施的管治與監督行為一概視為破壞“一國兩制”與香港司法獨立，破壞香港居民的自由民主權利。美國對香港的持續干預也秉持類似的法理學立場，並強加了美國自身的帝國主義法律霸權邏輯，這些理解在2019年11月通過生效的美國《香港人權與民主法案》中清晰可見。
香港市民踴躍參與“撐國安立法”簽名大行動。圖為5月24日舉行的香港各界“撐國安立法”聯合陣線簽名大行動啟動禮現場（本刊記者 李博揚 攝）
香港國安法的直接立法打破了關於香港“一國兩制”認知與實施上的多重謬誤：其一，“全面管治權”法理及其制度化符合憲法與基本法，在香港管治過程中發揮越來越顯著的作用，中央管治權絕不僅僅限於國防外交，而廣泛觸及中央事權及中央與特區關係領域，即便對已授權出去的高度自治權，中央亦享有全覆蓋的“全面監督權”；其二，外部勢力干預已構成香港“一國兩制”與基本法憲制秩序的主要威脅之一，中央有充分的憲制性權力和責任通過國家層級的立法及落地國家派出的執行機構，以法律為武器在香港進行名正言順、精準有力的反干預執法及法律懲罰，維護香港國家安全與社會公共安全；其三，國家安全屬於中央事權，基本法23條的授權沒有覆蓋國家安全立法的全部事項，也沒有導致中央直接立法權的喪失，此次中央直接立法與23條立法並行不悖且先行一步，對香港本地完善國家安全立法及執法機制建設具有示範、監督和促進的作用；其四，此次由中央主導的“決定+立法”的制度規制模式，可以成為“全面管治權”的一種權威且高效的常態模式，根據中央管治香港的制度需求而予以動態性的政治判斷和立法作為。只要我們堅定依據憲法和基本法辦事，堅定依據法治思維和法治方式管治香港，就不僅不會破壞“一國兩制”與香港自由權利的基礎，反而是為香港的高度自治與繁榮穩定提供更權威的規範依據和國家制度保障。
保護香港的典範立法
香港國安法是一種中央先行的典範性立法，並不是大包大攬解決了香港國家安全的所有規制事項。此次立法僅僅針對在香港持續發生的危害國家安全的四種典型行為，即分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動以及外國和境外勢力干預香港事務。香港國安法的“四種罪”建立在2015年版《國家安全法》所界定的“總體國家安全觀”的基礎之上，以切合香港維護國家安全法律建設與執法的需要，進行了精準性的罪名選擇與規則設計。這“四種罪”與23條立法有部分重疊，但並不取代也不覆蓋23條立法，而是由中央依據國家級的國家安全標準及規制需求制定的“香港適用版”。
“總體國家安全觀”以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依託，對國家安全的標準、內涵與外延做了更新與體系化，代表了最為先進的國家安全理念和法治標準。而23條立法所根植的1990年制定的國家安全標準則有所滯後。因此，全國人大決定亦要求香港特區繼續完成23條立法並強化國家安全執法力量建設，同時要求加強香港安全法治教育，其中就包含了對香港國家安全觀念、標準及制度安排要逐步向國家標準對標看齊的規範性期待。當然，考慮到“一國兩制”的憲制特殊性及香港特區政府與香港社會對國家安全標準更新與制度落地的接受過程，全國人大決定及後續的具體法律制定還是給出了較大的國家安全事務規制空間，留待香港社會在國家安全的傳統領域和非傳統領域立足自身實際並參照此次國安法標準加以配合性建構。
香港國安法與香港既有的高度自治地位及居民自由權利並不矛盾，而是融為一體的。香港基本法在體系上既包括高度自治權，也包括中央管治權，以及與國家安全有關的價值規定及制度條款。這說明香港基本法的憲制價值不是單一的自由權利，還包括國家主權、安全與發展利益。香港反對派抵制23條立法，只要自身的自由權利，不承擔對國家的安全維護義務，顯示出選擇性執行基本法以及背離基本法完整價值規範基礎的非法治化傾向，是對基本法的不忠誠行為。而此次反對國安立法最激烈的聲音，恰恰來自這部法律所規制的“四種人”，他們一直從事著分裂國家、顛覆國家政權、暴恐活動及干預香港事務的非法行為。他們在香港缺失國安法的漏洞狀態下享受著全世界其他地方絕不可能允許的過度自由，對中國的國家主權、安全與發展利益進行著持續性的侵害，也對大多數和平守法的香港居民的自由權利與理性的民主秩序造成顛覆性破壞。香港國安法撥亂反正的法治意義正在於此。
總之，香港國安法就是要用法律手段識別和排除香港極端本土勢力及外部干預勢力對“一國兩制”與基本法憲制秩序的挑戰，保護香港和平守法居民的生命、財產與安全，保障香港每一個和平守法居民在公共場合、私人住宅與網絡空間不受暴力恐嚇、歧視與恐怖主義襲擊，也保護每一個來到香港的外國人得以繼續享受香港的自由、和平、安寧生活及富有競爭力和全球化進步前景的發展機遇。香港國安法與一切香港愛國者、和平守法居民以及全球在港合法人士同行同在，而僅僅以極端本土勢力和外部干預勢力為法律規制和懲罰為唯一對象。從國際視野和比較法來看，這也是任何發達國家和地區建構完整法律體系的標準化制度配置。我們期待香港國安法為香港長期繁榮穩定與法治根基的持續鞏固奠定最為堅實的制度基礎。香港再出發，國家安全法是一個顯著且有力的起點和契機。
本文發表於《紫荊》雜誌2020年6月號
紫荊專稿｜轉載請註明出處
責編：莫潔瑩、李博揚
編輯：林知懷、邸倩
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