編者按：早在基本法起草時，香港特區不搞“三權分立”就已是鄧小平先生明確表示的指導原則。多年來，權威人士和專家學者也已多次表明，香港的政治體制無論在回歸前還是回歸後，都是“行政主導”，而不是“三權分立”。然而，在香港反對派的炒作下，一個本來很清晰的認知，卻不停引發爭論。近日，關於香港政治體制是“行政主導”還是“三權分立”的問題，再次成為輿論焦點。為此，我們特別刊發系列論述，相信能幫助我們進一步厘清香港政治體制的本質。
文｜宋小莊（深圳大學港澳基本法研究中心教授，全國港澳研究會理事）
1987年4月16日，鄧小平會見香港基本法起草委員會時指出：“香港的制度不能完全西化，不能照搬西方的一套。……現在如果完全照搬，比如搞三權分立，搞英美的議會制度，並以此判斷是否民主，恐怕不適宜。”1988年6月3日，他在會見“九十年代的中國與世界”會議與會者時強調：“現在香港的政治制度就不是實行英國的制度、美國的制度，今後也不能照搬西方的一套。”香港基本法中的政治體制部分無疑是以該指導思想制定的。
然而，有關香港政治體制原則的爭論長期不斷。近來特區政府對過去的不當提法進行更正糾偏時，香港反對派提出質疑和挑戰。社會輿論的焦點就是香港政治體制是否“直轄中央”、是否“行政主導”、行政立法是否相互制衡相互合作（不是“三權分立”）、在直轄中央和行政主導下香港司法獨立可否維持等四方面。這大概是在有關國家安全原則的論戰外，又一場重大話語權論戰。現分述如下：
一、直轄中央：在單一制和“一國兩制”下理解全面管治權
香港基本法第12條有香港特區直轄中央的規定，這就要求從縱向來理解香港的政制，而不僅是從橫向來看待。中央對香港特區有全面管治權就是基於主權，主權在民，但由中央來行使。主權者的職能雖有範圍，也有限制，但卻不能窮舉。例如根據國家憲法第62條，全國人大就有“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”。中央國家機構都有不同的職能，在不同職能下可行使的權力也難以窮舉。從治權而言，基本法第17條和第158條將香港事務分為中央管理的事務、中央和香港特區關係以及香港自治範圍內的事務三類，中央的管治權對上述三類事務也有所不同。
基本法的分類表明：國防、外交等事務屬於中央管理的事務；國家安全、政制發展、基本法解釋等涉及中央和香港特區關係的事務；財政預決算、法官的產生等歸於自治範圍內的事務。當然，該分類並不絕對，可能因時、因事發生轉化。例如：教育政策，一般屬於自治範圍內事務。但特殊情況下，如有關國家認同的教育、基本法解釋的教育就是涉及中央和香港特區關係的事務。即使原來是自治範圍內事務，處理的好壞也要受到中央的監督。
在提到中央管治權時，鄧小平還說過：“還有一個問題必須說明，切不要以為香港的問題全由香港人來管，中央一點都不管，就萬事大吉了。這是不行的，這種想法不實際。……特別行政區是不是也會發生危害國家根本利益的事情呢？……難道香港就不會出現損害香港根本利益的事情？能夠設想香港就沒有干擾、沒有破壞的力量嗎？”對此三問，他回答說：“保持中央的某些權力，對香港有利無害。”他清醒認識到保持中央某些權力的必要性，保持中央的某些權力與全面管治權並沒有矛盾，但全面管治權並不等於全部管治權。
對香港行使權力的中央，不僅指中央政府，還包括中央國家機構，現行憲法規定的中央國家機構有八個。在八個中央國家機構中，只有全國人大、全國人大常委會、中央政府、國家主席、中央軍委、國家監察委員會等六個中央國家機構，既可據憲法規定職權對香港特區行使權力，也可據基本法包括列入附件三的全國性法律規定的職權行使權力。由於實行“一國兩制”，中央國家機構中的最高法院和最高檢察院兩個中央國家機構不屬於對香港行使權力的中央的範圍，不能直接對香港特區行使權力。
具體來說，全國人大有權設立香港特區、制定基本法；全國人大常委會有權解釋基本法，決定是否頒布緊急狀態；國家主席有權頒布基本法；中央政府有權任命行政長官、對行政長官發布指令；中央軍委有權領導、指揮香港駐軍；中央駐港國安機構受國家監察機關的監督等等，都是憲法、香港基本法明示權力的事例。但全國人大還有決定“一國兩制”是否存續的權力，中央政府還有不任命、罷免行政長官的權力等等，這都是憲法、香港基本法所未明示權力的事例。
監督權也是一種管治權，對香港自治範圍內事務的監督權也是全面管治權之一種。例如：香港基本法第17條第3款要求香港特區制定的法律要向全國人大常委會備案；第90條第2款要求香港特區主要法官的任免要向全國人大常委會備案；第48條第3項要求行政長官將財政預算、決算報中央政府備案，就是中央對香港自治範圍內事務的監督。
中央對香港全面管治權有兩個前提：一是中國單一制的國家結構；二是香港特區實行的“一國兩制”。國家結構就是中央和地方之間的架構，目前世界各國的國家結構主要有單一制和聯邦制。以典型單一制和聯邦制國家言之，中央早於地方設置，地方權力來自中央，如中國，自秦漢以來就是單一制的國家，秦設郡縣，中央派遣郡縣官員，稱為單一制。地方早於中央設置，中央權力來自地方，如美國，先有13個州，後有美利堅合眾國，稱為聯邦制。在單一制中國，中央對地方是有全面管治權的。在聯邦制美國，聯邦政府（中央政府）卻沒有全面管治權。例如：對各州政府要員，聯邦政府沒有任免權。對各州保留的權力，聯邦也無監督權。離開了單一制的國家結構，就不能正確理解香港政制，而誤入迷途。
然而，中央對香港的全面管治權須臾離不開“一國兩制”的時間和空間。如果離開了該時間和空間，就可能把“一國兩制”當作永恒不變的東西，就可能把香港特區看成是內地的省、直轄市和自治區，以為香港特區的治理體系與內地完全一樣。這是不正確的，實際差異還有不少。只有在單一制國家結構和“一國兩制”的框架之下，才能精準討論中央對香港的全面管治權問題。
行政主導是一種政治體制，也是原則，特徵是在行政與立法關係上，行政地位崇高、職權廣泛、作用巨大。但行政主導的體制和體現有所區別，行政能否主導，不完全依賴於制度，也取決於政治人物。美國政治體制是“三權分立”，但羅斯福總統時期卻體現了行政主導。英國政治體制是“議會至上”，但戴卓爾（註：內地譯“撒切爾”）夫人時期也體現了行政主導。即使憲法上沒有明示或默示行政主導，政治人物的作用也不可忽視。如有行政主導體制，但無適當人物，也未必可以體現行政主導。
香港回歸前，《英王制誥》和《王室訓令》沒有提到“行政主導”，但香港的相關“憲法書籍”上都這麼認為，沒有什麼好爭論的。但打從起草香港基本法到香港回歸後，總有人要對“行政主導”唱反調，不是說“立法主導”，就是說“三權分立”。鄧小平在起草過程中，就兩次作出澄清。回歸後，有人還要狡辯，硬說不寫清楚就是沒有。他們說不出行政主導的特徵，但總拿什麼行政長官由選舉產生、不是三軍司令、立法會不再是立法諮詢機構等沒有直接關係的理由，試圖推翻香港政制的行政主導原則。
“一國兩制”下基本法行政主導的設計主要體現在以下兩個方面：
（一）除行政長官外，沒有第二人可以擔當中央和特區關係的樞紐，立法會主席和終審法院首席法官都不可能。例如，對上，行政長官通過（政改）“五部曲”、述職、報告等與全國人大常委會、國家主席、國務院總理等建立了聯結機制。行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央政府任命；行政長官依照基本法的規定對中央政府和香港特區負責；行政長官負責執行基本法，將財政預決算報中央政府備案，報請中央政府任命主要官員，執行中央政府就基本法規定的有關事務發出的指令等。由行政長官任主席的國安委的國家安全事務顧問由中央政府指派；行政長官同意基本法附件一和附件二的修正案等。
對下，行政長官領導政府、決定政府政策、發布行政命令、提名主要官員、任免各級法院法官和公職人員、批准向立法會提出有關財政收入和支出的動議、赦免或減輕刑事罪犯的刑罰、處理請願申訴等；委任行政會議成員，主持行政會議等。
有一個案例說明該樞紐是多麼重要。1999年1月29日，香港居港權案作終審判決，終審庭對基本法第24條第2款第3項僅作橫向解讀，未提請全國人大常委會釋法，誤認港人在內地子女是永久性居民，立法會又對《入境條例》作出相應的修訂。對此，政府估計將有167萬內地人士由此獲得居港權，香港可能“陸沉”，這是行政、立法和司法都無力挽救的社會危機。但如果運用基本法規定的香港直轄於中央政府、行政長官有“雙重身份”、要“雙重負責”的制度，就可求解。行政長官運用中央和香港的樞紐關係，向中央政府提交報告，中央政府轉請全國人大常委會釋法。既尊重基本法授予終審庭的終審權，又糾正終審庭解讀的錯誤，終審庭後來也表示將遵守全國人大常委會的解釋，一場社會危機也就化解了。
（二）行政長官制衡立法會的職權較大，還可以對立法會反制，反之則不然。這是說，立法會自然可以制衡行政長官，這從基本法第73條賦予立法會通過法律和財政預算，批准稅收和公共開支、辯論施政報告、辯論公共利益問題、同意終審法院和高等法院首席法官的任命、接受居民申訴並做出處理，以及彈劾行政長官等職權可以看到，但行政長官也有反制、要求配合的能力，有例可證：
一是行政長官可將立法會通過的法案發回、拒絕簽署，甚至在徵詢行政會議意見後解散立法會（一個任期內一次）。而實際上，立法會議員提出法案是受到限制的，即議員可個別或聯名提出不涉及公共開支、政治體制或政府運作的法案，但若涉及政府政策，在提出前必須得到行政長官的書面同意。政府法案要經過行政會議討論，由行政長官決定。行政會議中有不少立法會議員，可以配合做議會的工作。
二是政府的法案或提案，只要獲得出席會議全體議員的過半數票即為通過；而議員提案、議案、法案、對政府法案的修正案均需經立法會分組表決通過。這既是行政對立法會的制衡，也是行政立法相互配合的一項重要措施。
三是立法會有權拒絕政府提出的財政預算案，行政長官可以申請臨時撥款。如立法會已被解散而不能批准撥款，行政長官可按上一年度的開支批准臨時短期撥款，進行化解。
四是立法會可以彈劾行政長官，但所涉事項限於嚴重違法或瀆職，範圍較窄，動議門檻、通過門檻都比較高，期間還要由終審法院首席法官負責組成獨立的調查委員會。最後即使三分之二多數通過，還要報中央政府決定。
五是立法會雖然可以對涉及公益的政府工作展開調查，但如涉及安全和重大公共利益的考慮，行政長官可以決定政府官員或其他負責政府公務的人員是否向立法會或其屬下的委員會作證和提供證據。
香港政治體制屬於地方政體，行政立法的運作原則是相互制衡、相互配合。2008年7月，當時的國家副主席習近平到香港視察時，提出希望特區政府“通情達理，團結高效”“管治團隊要精誠合作”“行政、立法、司法三個機構互相理解，互相支持”。這並不是說香港三權的配置不要制衡，而是他看到香港偏重制衡的情況，表達了中央希望香港行政立法互相理解、支持的意思，這也是配合。
以基本法的規定衡量，香港確有制衡過多、合作偏少的情況。這是說對行政長官和政府的制衡過分，甚至違法，但配合不足，妨害了行政主導。現分述如下：
（一）提出對行政長官和主要官員的“不信任案”。任何人行使公法性權力要有法律依據，沒有法律依據，就是違法。香港行政管理、立法和司法方面的制度以及有關政策，均以基本法規定為依據。基本法第73條第9項已有彈劾行政長官的規定，但沒有“不信任案”的規定。對主要官員，雖規定了特區政府對立法會負責，但又規定行政長官建議中央政府免除主要官員職務。可見，基本法是沒有“不信任案”制度的。立法會反對派議員卻曾提出對行政長官的“不信任案”，並屢屢提出對主要官員的“不信任案”，以為香港實行英國的“議會至上”制度。由於過分濫用，逐漸失去社會的關注，近年反對派也很少提出了。
（二）利用議事規則提出違反基本法第74條的提案。該條將香港的法案分為三類：一是涉及公共開支、政治體制或政府運作的法案，專屬於政府，議員不得提出。二是涉及政府政策（但不涉及公共開支、政治體制或政府運作）的法案，議員可提出，但事先要得到行政長官書面同意。三是以上兩類法案以外的議員提案。在理解上，修正案的要求應與原案同。該法第75條第2款規定，立法會議事規則由立法會自行制定，但不得與本法相抵觸。然而，議事規則卻沒有按照上述要求進行分類，對第一類法案，議員可以提出修正案；對第一、二類法案，是否涉及政府政策，由立法會主席判斷。這都是違反第74條引起的亂象。在議事規則抵觸基本法第74條的情況下，立法會主席可以適用基本法，而不適用議事規則。立法會也可對抵觸基本法的議事規則進行修訂。
（三）近幾年，立法會的“拉布”“流會”，甚囂塵上。“拉布”使議會空轉、“流會”使議會停轉，大量浪費社會資源，也耗費了議員們的時間和生命。應對“拉布”，主要應強化立法會主席對議事規則的執行，並說明理由，得到議會內外的支持。對“流會”，主要應調整兼職議員的安排，議員俸祿優渥，工作繁重，不應當還兼有其他主業。
既然基本法第2條規定了司法獨立（獨立的司法權和終審權），司法獨立就應按該法來理解，不能無限放大，行政主導是完全可以與司法獨立相容的。香港的司法獨立，主要包括以下內容：
（一）香港終審法院享有終審權，法院也享有對基本法的司法解釋權，但不享有該法的最終解釋權，該最終解釋權屬於全國人大常委會（立法解釋）。立法解釋優於司法解釋，包括終審法院的司法解釋。在司法解釋和立法解釋有矛盾時，行政長官和特區政府應當執行立法解釋。立法解釋不影響在解釋前作出的終審判決（終審權），但判決中涉及基本法解釋部分不得成為先例。
（二）獨立、依法行使審判權，所謂獨立行使審判權是不受行政、立法和其他司法機關和人員的任何干涉，但仍須依法行使職權。法官還有工作保障，享有不受追究的權利。
（三）審判權具有廣泛性，但保留原有法律制度和原則對審判權的限制，對國家行為也沒有管轄權，各級法院的組織和職權由法律規定，以適用於香港特區法律審判案件。其他普通法適用地區的司法判例可以作為參考。
2020年9月3日，終審法院前法官列顯倫在香港媒體發表了《是時候緊急改革了》的文章。他提出不少問題，其中有三點值得關注：（一）1997年香港只有112宗司法覆核案件，2019年卻多達3,889宗，有不少案件錯判，其中2019年11月對《禁蒙面法》的司法覆核顯然是錯判。（二）警方在“修例風波”中拘捕了9,672人（截至8月15日），絕大多數處於保釋狀態，到判決時恐怕大部分也會無罪獲釋。（三）中央對香港司法有不信任感，香港國安法第44條提出由行政長官指定一批法官審理有關的案件。由此看來，香港不是沒有司法獨立，而是要防範走向邪路。
根據基本法的規定和香港的實際情況，改革是不可避免的：
（一）司法覆核案急劇增加，是香港法院擴大受案範圍、反對派挑戰政府、政府應對軟弱的結果。香港法院不斷擴大受案範圍是有違基本法的。基本法雖是上位法，但香港法院（含終審法院）沒有最終解釋權，其解釋可能有誤，就不應行使違憲（基本法）審查權。根據1997年2月23日全國人大常委會的決定，《香港人權法案條例》已經失去上位法的地位，該條例與《公民權利和政治權利國際公約》的文字基本相同，香港法院（含終審法院）雖可解釋該條例，但有可能與全國人大常委會解釋的國際公約不一致，甚至相抵觸，也不應行使違例（《香港人權法案條例》）審查權。政府如能再嚴格審查有關的法律援助，涉及違憲、違例審查的司法覆核、挑戰香港管治的案件就會下調。
（二）對涉及“修例風波”的“黑暴”分子，不少法官忘記實行“一國兩制”、制定基本法的目的就是“為了維護國家的統一和領土完整，保持香港的繁榮和穩定”。外部勢力和內部反對勢力發動“黑暴運動”，就是要危害國家安全，破壞香港的繁榮和穩定。對該類犯罪要加快從重懲治，所謂加快懲治，就是在保證辦案質量前提下，盡可能縮短處理時間，不能延誤。普通法有句名言，就是“正義的延誤就是正義的否定”（Justice delayedis justice denied），才能有“以儆效尤”效應，減少甚至打消犯罪，就會實現社會公共利益的最大化。所謂從重懲治，就是對罪犯處以懲罰性（deterrent）處罰，或警戒性（examplary）處罰，讓試圖犯罪的人覺得得不償失。不論在什麼法系之下的司法管轄區，都可以看到這種加快從重司法現象，幾乎都沒有例外，“一國兩制”下的香港也不應當例外。
（三）最近香港報載，先後判處“黑暴”分子罪名不成立的東區法院裁判官何俊堯，將於9月18日至明年6月13日成為高等法院原訟庭“刑事案件排期法官”，月薪將從15萬港元再增加6至9萬港元，這已經引發香港社會的極大爭議。這種“失職”卻“升職”的情況應當終結。2020年7月生效的香港國安法第44條規定，行政長官應從裁判官、區域法院法官、高等法院法官以及終審法院法官中指定法官，負責處理國安案件，任期一年。凡有危害國安言行的，不得被指定。該做法可擴大到觸犯香港刑事法律中危害國家安全的案件的審理。
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